Вопрос о местном управлении возник в конце 50-х годов в связи с подготовкой крестьянской реформы. 27 марта 1859 г. при Министерстве внутренних дел была создана под председательством Н.А. Милютина комиссия для разработки закона "О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде". В нее вошли образованные и либерально настроенные чиновники министерств внутренних дел, юстиции и государственных имуществ. Комиссии было предписано, чтобы проектируемые органы местного управления не выходили за рамки хозяйственных вопросов местного значения. В апреле 1860 г. Милютин представил Александру II подготовленный комиссией проект "Временных правил" о местном управлении, которое строилось по принципу выборности и бессословности. Но в апреле 1861 г. под давлением реакционных придворных кругов Милютина и министра внутренних дел С.С. Ланского, обвиненных в "либерализме", уволили в отставку. Новый министр внутренних дел П. А. Валуев, назначенный и председателем комиссии по подготовке реформы местного управления, был известен своими консервативными взглядами и стоял на позиции защиты корпоративных прав дворянства. Однако он не решился пойти на ликвидацию основных принципов земской реформы, положенных в ее основу комиссией Милютина, - выборности и бессословности, а лишь изменил систему выборов в земские учреждения, которая давала преимущество дворянам-землевладельцам и крупной буржуазии и существенно ограничивала представительство основной массы населения - крестьянства, совсем устраняла от участия в выборах рабочих и ремесленников.
Подъем общественно-демократического движения в стране заставил самодержавие пойти даже дальше тех задач, какие оно ставило ранее перед комиссией Милютина. Валуеву было поручено в связи с реформой земских учреждений подготовить также проект "нового учреждения Государственного совета". По этому проекту предполагалось при Государственном совете учредить "съезд земских гласных" из представите лей губернских земств и городов для предварительного обсуждения не которых законов перед внесением их на обсуждение в Государственный совет. Главные начала этой реформы Валуев представил императору в феврале 1862 г. Император в принципе одобрил их и передал на обсуждение в Совет министров. В начале июня 1862 г. проект был опубликован и передан на дальнейшее обсуждение в дворянские собрания. Но к этому времени обстановка в стране существенно изменилась. Угроза серьезных социальных потрясений миновала, и самодержавие отказалось от своего намерения допустить "представителей населения к участию в законодательстве", решив ограничиться лишь учреждением органов местного управления на уровне губернии и уезда. Наряду с этим было решено также отказаться и от проектируемой низшей земской единицы - волостного земства.
К марту 1863 г. проект "Положения о губернских и уездных земских учреждениях" был подготовлен. После обсуждения его в Государственном совете он был утвержден 1 января 1864 г. Александром II и получил силу закона. По этому закону создаваемые земские учреждения состояли из распорядительных (уездных и губернских земских собраний) и исполнительных (уездных и губернских земских управ). И те и другие избирались на трехлетний срок. Члены земских собраний по лучили название "гласных" (имевших право голоса). Количество уездных гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а губернских от 15 до 100. Уездные и губернские управы состояли из 4-6 членов.
Выбори в уездные земские собрания проводились на трех избирательных съездах (по куриям). Все избиратели делились на три курии: 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ. В первую курию входили все землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли, а также лица, обладавшие дру гой недвижимой собственностью стоимостью не менее чем на 15 тыс. руб. или же получавшие годовой доход свыше 6 тыс. руб. Владевшие не менее 10 десятин земли объединялись в группы с совокупным владением не менее 200 десятин, и от каждой такой группы избирался представитель в избирательный съезд по первой курии. При формально бессословном характере указанного имущественного ценза первую курию представляли преимущественно землевладельцы-дворяне и торгово-промышленная буржуазия. Вторую курию составляли купцы всех трех гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом свыше 6 тыс. руб., а также владельцы городской недвижимости (в основном домовладельцы) стоимостью не менее чем 500 руб. в небольших и 2 тыс. руб. в крупных городах. Вторая курия была представлена, главным образом, городской буржуазией. По этой курии могли баллотироваться дворяне и духовенство, если они имели в городах недвижимость по установленной оценке.
