Статья 10. Конфликт интересов
1. Под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
2. В части 1 настоящей статьи под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.
3. Обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов возлагается:
1) на государственных и муниципальных служащих;
2) на служащих Центрального банка Российской Федерации, работников, замещающих должности в государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, на лиц, замещающих должности финансового уполномоченного, руководителя службы обеспечения деятельности финансового уполномоченного;
3) на работников, замещающих отдельные должности, включенные в перечни, установленные федеральными государственными органами, на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;
4) на иные категории лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами.
В ситуацию конфликта интересов может попасть каждый, независимо от профессии и занимаемой должности. Однако в первую очередь необходимо рассматривать систему государственной и муниципальной службы как наиболее коррупциогенную сферу деятельности. Термин "конфликт" (от лат. conflictus - столкновение) можно понимать как столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия. В основе любого конфликта лежит отсутствие согласия, несовпадение желаний, интересов сторон*(71). Поэтому конфликт можно определить как отсутствие согласия между двумя или более сторонами - лицами или группами. В свою очередь в наиболее общем значении "интерес" (от лат. interest - иметь значение) определяется как причина действий индивидуальной социальной группы. На общем теоретическом уровне вопросы интересов подробно раскрывал Р. Иеринг*(72). Согласно его трактовке, интересы подразделяются на те, которые были направлены вовне (с посторонними лицами) и на собственные цели лица. Он также выделял интересы за индивидами, союзами, государством и церковью.
Таким образом, интерес можно рассматривать как общность интересов, выступающих в качестве объектов уголовно-правовой охраны. Так, можно выделить:
1) в зависимости от субъекта-носителя:
а) интересы личности;
б) интересы коллектива (юридическое лицо);
в) транснациональные интересы;
г) интересы государства;
2) в зависимости от сферы действия:
а) экономические, то есть интересы, детерминированные экономическими потребностями, которые в процессе своей реализации позволяют достигнуть положительного экономического результата, способствующего развитию экономических отношений и обеспеченного правовой охраной, в том числе уголовно-правовыми средствами*(73);
б) политические;
в) иные;
3) в зависимости от значимости:
а) текущие;
б) коренные или перспективные.
Резюмируя вышесказанное, конфликт интересов можно рассматривать как ситуацию противоречия между личными, частными, групповыми (ведомственными, корпоративными) интересами и интересами общества, государства. Вместе с тем неправильно отождествлять конфликт интересов с коррупцией либо со злоупотреблением полномочиями. В свете проводимых административных реформ и иных модернизационных процессов конфликт интересов абсолютно неизбежен. Следовательно, единственным выходом остается научиться управлять конфликтными ситуациями.
Впервые термин "конфликт интересов" получил свое легальное закрепление в законодательстве, посвященном предпринимательской деятельности. Например, можно встретить аналогичные формулировки в Федеральных законах от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" (ст. 38); от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (ст. 3, 5); от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (ст. 22); от 18 июля 2009 г. N 190-ФЗ "О кредитной кооперации" (ст. 16) и другие. В дальнейшем это понятие получило распространение и в других сферах деятельности - ст. 3 Федерального закона от 26 июня 1992 года N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" (конфликт интересов судьи); ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ в число основных обязанностей гражданского служащего включает, в частности, обязанность сообщать представителю нанимателя о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры для предотвращения такого конфликта. Однако в нормативном акте невозможно дать исчерпывающий перечень всех жизненных ситуаций, при которых может возникнуть личная заинтересованность гражданского служащего. На практике под этим термином следует понимать любую выгоду для гражданского служащего и (или) для лиц, с которыми он связан семейными узами или финансовыми или иными обязательствами. Конфликт интересов может быть даже не связан с финансовой выгодой. Главное, что при этом возникает или может возникнуть реальное противоречие между личными интересами гражданского служащего и законными интересами субъектов, перечисленных в комментируемой статье.
Должностные обязанности возлагаются на гражданских служащих исключительно для выполнения задач и функций государственных органов. Четкий перечень должностных обязанностей содержится в должностных регламентах, определяя компетенцию и полномочия государственного или муниципального служащего.
Таким образом, вся служебная деятельность гражданского или муниципального служащего, в ходе исполнения которой может возникнуть конфликт интересов, вызванный личной заинтересованностью служащего, ограничена только его должностными обязанностями, осуществляемыми в рамках компетенции того государственного органа, в котором гражданский служащий осуществляет свою служебную деятельность.
По Информации Минтруда России от 19 октября 2012 г. "Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования" под определение "конфликт интересов" попадает множество конкретных ситуаций, в которых государственный служащий может оказаться в процессе исполнения должностных обязанностей. Учитывая разнообразие частных интересов государственных служащих, составить исчерпывающий перечень таких ситуаций не представляется возможным. Тем не менее, можно выделить ряд ключевых "областей регулирования", в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным:
- выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего;
- выполнение иной оплачиваемой работы;
- владение ценными бумагами, банковскими вкладами;
- получение подарков и услуг;
- имущественные обязательства и судебные разбирательства;
- взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы;
- явное нарушение установленных запретов (например, использование служебной информации, получение наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) от иностранных государств и др.).
2. Наряду с определением конфликта интересов на государственной или муниципальной службе законодатель использует термин "личная заинтересованность", дефиницию которой дает в ч. 2 комментируемой статьи. Так под личной заинтересованностью понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении им должностных обязанностей, доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
При этом если сравнить определение личной заинтересованности, предлагаемое Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ, то здесь идет речь о материальной выгоде, которая предоставляется для служащего, членов его семьи, лиц, находящихся в близком родстве или свойстве и иных лиц. В соответствии с вышеуказанным законом личная заинтересованность гражданского служащего может возникнуть и в отношении возможности получения доходов в виде материальной выгоды для граждан или организаций, с которыми он связан финансовыми или иными обязательствами.
В связи с этим используемое понятие "третьи лица" не вполне точно, поскольку под таковыми можно понимать любых физических и юридических лиц. В результате этого и исходя из буквального толкования комментируемой нормы, личной заинтересованностью, влекущей возникновение конфликта интересов, можно признать такие действия служащего, которые повлекут получение доходов органами государственной власти или иными государственными организациями (ведь они, безусловно, по отношению к государственному или муниципальному служащему также являются третьими лицами)*(74). Следовательно, целесообразно в дальнейшем дать разъяснение используемого термина, учитывая действующее законодательство о государственной гражданской службе.
Кроме этого, вместо общего указания на натуральную форму получения доходов и доходов в виде материальной выгоды в комментируемой норме законодатель конкретизировал, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав.
В соответствии с положениями п. 4 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 года N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" под деньгами (валютой) закон понимает как российские, так и иностранные денежные знаки, имеющие хождение, то есть находящиеся в финансовом обороте, на момент совершения преступления. Под иным имуществом следует понимать любые материальные ценности, обладающие меновой стоимостью, в том числе валютные ценности в виде долговых обязательств, выраженных в иностранной валюте, драгоценные металлы в любом виде и состоянии за исключением ювелирных и других бытовых изделий, а также их лома, природные драгоценные камни в сыром и обработанном виде, а также жемчуг, за исключением ювелирных и других бытовых изделий из этих камней и лома таких изделий.
3. Действующее антикоррупционное законодательство предусматривает, что конфликт интересов возникает только при возможности получения служащим или связанными с ним третьими лицами материальных выгод. Однако в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утв. Президентом РФ 15 августа 2001 г. указано, что конфликт интересов возможен также в связи с получением иных личных выгод, помимо материальных. Согласно указанной Концепции в системе государственной службы должны формироваться механизмы преодоления конфликта интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.
Так, под иной личной выгодой можно понимать стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленную такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность.
В соответствии с п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. N 19 использование должностным лицом своих служебных полномочий, вопреки интересам службы, следует рассматривать также протекционизм, под которым понимается незаконное оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении подчиненного, а также в ином покровительстве по службе, совершенном из корыстной или иной личной заинтересованности.
Аналогичное положение содержится в ч. 5 ст. 8 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года, где отмечается, что каждое государство-участник стремится в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации среди прочего о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц.
4. Вопросы конфликта интересов при замещении должностей военной и правоохранительной службы решаются с учетом положений ст. 17, ст. 18 и ст. 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ. Это прямо отмечено в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции", вносящем изменения в Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, в Закон РФ "О милиции", в Федеральные законы: "О прокуратуре Российской Федерации"; "О федеральной службе безопасности"; "О службе в таможенных органах Российской Федерации"; "О судебных приставах"; "О статусе военнослужащих".
Аналогичные положения, касающиеся использования терминов "конфликт интересов" и "личная заинтересованность" введены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" применительно к правовому статусу судей, статусу членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя и аудиторов Счетной палаты РФ, членов Центральной избирательной комиссии России, членов избирательных комиссий субъектов РФ, работающих в комиссиях на постоянной (штатной) основе, членов иных избирательных комиссий, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, работающих в комиссии на постоянной (штатной) основе, служащих Банка России по перечню должностей, утверждаемых советом директоров Банка России.
36.
