Согласно разъяснению толкового словаря, "ответственность - это обязанность отвечать за что-либо"*(1). В общественных науках, как правило, речь идет о социальной ответственности, содержание которой, помимо правосознания, формируют и другие сферы общественного сознания; ее основанием выступают не только общественно вредные, но и общественно нейтральные и общественно полезные поступки.
М.М. Сперанский в трактате "План государственного преобразования" указал, что "ответственность государственная всегда должна отличаться от ответственности личной и состоит в том, что государственный служащий, принимая на себя полномочия от лица государства, обязуется пред законом не допускать в них ничего ему противного"*(3).
Специальная административная деликтоспособность, т.е. способность нести предусмотренную нормами административного права административную и дисциплинарную ответственность за совершенные в сфере административно-правового регулирования правонарушения с соблюдением специального порядка привлечения к этим видам ответственности, возникает у индивидуального субъекта с момента приобретения им специального административно-правового статуса определенного вида, в частности с момента назначения на отдельные должности в органах государственной власти или органах местного самоуправления. Такой деликтоспобностью обладают, например, граждане Российской Федерации, замещающие должности государственной гражданской службы, воинские должности, должности в органах внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, должности судей и прокуроров.
Существует несколько точек зрения, отражающих различные подходы к понятию административной ответственности. Одна часть ученых-исследователей под ней понимает применение мер административного характера, другая - комплексное понятие, выражающееся через применение всех мер административного принуждения - взысканий, восстановительных мер, мер пресечения. Представляется достаточно всеобъемлющим определение П.И. Кононова, согласно которому административная ответственность представляет собой реакцию государства на вред, причиненный правонарушением, государственную оценку нарушения административно-правовой нормы. Свое внешнее выражение ответственность находит в правоотношении, складывающемся между органом (должностным лицом), уполномоченным совершать действия по привлечению к административной ответственности, и лицом, привлекаемым к этой ответственности.
Административная ответственность государственных служащих содержится как в статьях КоАП РФ, так и содержит бланкетные нормы в:
1) федеральных законах от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"*(7), от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"*(8), от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"*(9), от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции";
2) указах Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих"*(12), от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов"*(13);
3) Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих и других нормативно-правовых актах.
В частности, должностным лицам назначаются меры административной ответственности в случае совершения административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей (ст. 2.4 КоАП). При этом под должностным лицом понимается физическое лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
В Российской Федерации лица, которые находятся на государственной службе, представляют особый интерес, а именно процедурой применения к ним дисциплинарной ответственности.
В нормативных правовых актах РФ, к сожалению, не содержится определения дисциплинарной ответственности государственных служащих. В настоящее время нет общей точки зрения относительно понятия дисциплинарной ответственности государственного служащего. Одни авторы подразумевают под данным видом юридической ответственности обязанность государственного служащего отвечать за свои собственные незаконные действия и испытывать определенные негативные последствия. Другие ученые, к примеру профессор В.Н. Скобелкин, рассматривает дисциплинарную ответственность как обязанность государственного служащего понести справедливое наказание. Данное наказание наступает за виновное, нарушающее нормы права неисполнение или ненадлежащие исполнение служащим должностных обязанностей.
Дисциплинарные взыскания имеют свои отличительные черты.
Первая особенность заключается в том, что государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.
Вторая особенность заключается в том, что в случае применения к государственному служащему взыскания в виде освобождения от занимаемой должности коренным образом меняется его правовой статус.
Третья особенность обусловлена тем, что служащий, в отношении которого применено дисциплинарное взыскание, не может быть повышен в государственном чине в течение срока давности привлечения к дисциплинарной ответственности.
Четвертая особенность основывается на том, что представитель нанимателя не премирует государственного служащего, который ранее был привлечен к дисциплинарной ответственности и срок давности привлечения к дисциплинарной ответственности не истек (один год со дня вступления в силу решения о назначении дисциплинарного наказания).
Пятая особенность заключается в том, что в случае повторного наложения на государственного служащего дисциплинарного взыскания он может быть уволен с государственной службы. Перечисленные особенности являются серьезными негативными последствиями для государственного служащего за совершенный дисциплинарный проступок.
Цель применения дисциплинарных взысканий состоит в том, чтобы в дальнейшем гражданский служащий соблюдал служебную дисциплину и не совершал дисциплинарных проступков.
Можно выделить спектр негативных последствий в отношении государственного служащего за совершение дисциплинарного проступка. Во-первых, это невключение гражданского служащего в кадровый резерв для поступления на высшую должность. А во-вторых, последствие, которое влечет за собой привлечение к дисциплинарной ответственности, - это контроль исполнения государственным служащим своих должностных обязанностей со стороны служащего, наделенного организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что на государственного служащего, привлеченного к дисциплинарной ответственности, впоследствии накладываются серьезные санкции, которые могут носить характер социального порицания, материальных взысканий, а также отсутствия реальной возможности продвигаться по карьерной лестнице. Следует отметить, что должностные регламенты не могут устанавливать уголовных, административных, материальных и гражданско-правовых санкций за какие-либо противоправные деяния государственных служащих, так как подобные меры ответственности закреплены в законодательстве о соответствующих видах юридической ответственности.
В системе видов дисциплинарной ответственности, сформированной по основаниям для ее возникновения, особый интерес представляет дисциплинарная ответственность за неурегулирование конфликта интересов.
В соответствии с действующим законодательством государственные служащие обязаны принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. Под конфликтом интересов при этом понимается ситуация, при которой личная заинтересованность государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства*(20).
В частности, статья 15 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" зафиксировала в том числе обязанности работников в связи с раскрытием и урегулированием конфликта интересов.
Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе подробно определен федеральными законами от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" *(21) и "О государственной гражданской службе Российской Федерации" *(22). Одной из главных проблем, стоящих перед современным законодателем, является отличие преступлений, совершаемых лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, от аналогичных деяний должностных лиц, состоящих на государственной службе. УК РФ воспринял концепцию о недопустимости отождествления публичной власти (государственной и муниципальной службы) и службы в коммерческих организациях и общественных объединениях и о различной социальной сущности правонарушений, совершаемых государственными служащими и служащими иных организаций. Следствием этого стало появление в УК РФ двух самостоятельных глав, по священных преступлениям против интересов службы в коммерческих и иных организациях и преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
В уголовном законе не содержится определения должностных преступлений. Однако с учетом их особенностей, содержания и признаков составов можно в обобщенном виде определить эту группу преступлений.
Прежде всего, преступления, предусмотренные в гл. 30 УК РФ, отличаются от иных преступных посягательств специальными признаками:
а) они совершаются специальным субъектом (должностным лицом) государственных органов или органов местного самоуправления; исключение составляет лишь статья 291, где субъект - общий. В большинстве составов преступлений, включенных в данную главу, таким специальным субъектом является только должностное лицо. В то же время в примечании 4 к ст. 285 УК РФ сказано, что в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями, ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления несут государственные муниципальные служащие, не относящиеся к числу должностных лиц. Таких случаев два: присвоение полномочий должностного лица и служебный подлог;
б) совершение общественно опасных деяний возможно лишь благодаря занимаемому служебному положению или с использованием своих служебных полномочий;
в) общественно опасные деяния посягают на нормальную деятельность органов государственной власти и управления, а также органов местного самоуправления либо содержат реальную угрозу такого нарушения.
Глава 30 УК РФ включает 11 статей, предусматривающих ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285-1); нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285-2); превышение должностных полномочий (ст. 286); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287); присвоение полномочий должностного лица (ст. 288); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); получение взятки (ст. 290); дача взятки (ст. 291); служебный подлог (ст. 292); халатность (ст. 293).
Вместе с тем Уголовный кодекс содержит и другие преступления, субъектами которых могут выступать должностные лиц. Однако эти преступления прежде всего посягают на иные охраняемые уголовным законом общественные отношения, как-то: конституционные права и свободы граждан, интересы в сфере экономики либо интересы правосудия.
Наличие уголовной либо административной ответственности, как правило, влечет за собой материальную ответственность государственного служащего. Служебный контракт, заключаемый с государственным гражданским служащим, является особенной разновидностью трудового договора. Необходимо отметить, что в отношении государственного служащего распространяются нормы трудового законодательства, регулирующие материальную ответственность.
Государственный орган, возместив ущерб физическому либо юридическому лицу, причиненный его работником при исполнении им трудовых обязанностей, имеет право взыскать в порядке регресса сумму причиненного ущерба со своего работника.
Данный вид ответственности государственного служащего наступает за вред, который он причинил своими действиями при исполнении служебных обязанностей организации. Ущерб возмещается либо по требованию администрации этого органа, либо в судебном порядке. Так, например, в ст. 37 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установлены причины, по которым представитель нанимателя может разорвать служебный контракт с гражданским служащим: подп. "г" п. 3 - совершение по месту службы хищения, в том числе мелкого чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения чужого имущества; п. 4 ч. 1 - совершение действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, в случае если эти действия дают основание для утраты доверия к нему со стороны представителя нанимателя; п. 5 - принятие гражданским служащим, который занимает должность категории "руководители", необоснованного решения, которое повлекло за собой нарушение сохранности имущества, неправомерного использования имущества или нанесение ущерба имуществу государственного органа.
Кроме того, ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установлена гражданско-правовая ответственность представителя нанимателя за незаконное отстранение. В частности, пункт 16 ст. 70 гласит: "В случаях освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы по основаниям, не предусмотренным Федеральным законом, или с нарушением установленного порядка освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы либо в случае незаконного перевода на иную должность гражданской службы суд вправе по письменному заявлению гражданского служащего вынести решение о возмещении в денежном выражении причиненного ему морального вреда". Аналогичный порядок действует и в случае незаконного отстранения служащего от должности. Размер компенсации морального вреда определяется судом.
Морально-этическая ответственность государственного служащего законодательно не регламентирована; вместе с тем на практике она определяется в соответствии с положениями Кодекса профессиональной этики государственного служащего. Для общественного порицания достаточно любого вида юридической ответственности. Особый вес приобретают проступки, связанные с дискриминацией по национальному либо половому признаку, с игнорированием национальных традиций народов России и др. Нарушение такого запрета, как недопустимость курения государственного служащего в общественных местах, при ведении переговоров и совещаний, однозначно влечет за собой общественное порицание, поскольку априори предполагается, что служащий, тем более наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, ведет здоровый образ жизни.
Игнорирование делового стиля одежды для государственного служащего чревато невозможностью продвижения в карьере. В последнее время на моральный облик государственного служащего общественность обращает особенно пристальное внимание. Даже такой факт, что служащий позволяет себе в социальных сетях недостойное для представителя власти поведение, может служить основанием для расторжения служебного контракта.
Государственная служба играет активную роль в достижении предусмотренных Конституцией РФ целей и в решении государственных задач, в том числе и в сфере административно-правового регулирования. Данный правовой институт несет основную долю ответственности за сохранение стабильности общественной жизни и соблюдение принципов правового демократического государства, за обеспечение приоритета прав и свобод граждан. Государственная служба призвана прежде всего претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства.
От престижа государственной службы во многом зависит доверие населения к органам власти и управления, а также развитие государства в целом по всем направлениям общественной жизни. Именно престиж службы и положительный имидж государственного служащего, еще на бессознательном уровне, либо пробуждает у гражданина желание сотрудничать, либо приводит к отторжению самой мысли о таком сотрудничестве.
35.
