Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» дает следующее определение: федеральный государственный служащий — это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.
Таким образом, на основании определения, приведенного в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», можно выделить следующие существенные признаки государственных служащих.
1. Государственным служащим признается физическое лицо, являющееся гражданином Российской Федерации или гражданином иностранного государства. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» допускает возможность замещения должностей государственной службы, в том числе и гражданами иностранного государства. Об этом прямо говорится в ст. 18.1, предоставляющей право иностранным гражданам поступать на военную службу по контракту и соответственно право прохождения ими военной службы.
В то же время иные специальные законы о государственной службе предусматривают право поступления на государственную службу исключительно граждан Российской Федерации. Так, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указывает, что гражданским служащим может быть только гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» устанавливает, что сотрудником органов Федеральной службы безопасности может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства.
Помимо указанного признака (гражданство) лицо, поступающее на государственную службу, должно обладать полными дееспособностью и деликтоспособностью, быть вменяемым. Специальное законодательство о государственной службе может устанавливать также и иные дополнительные требования к лицам, поступающим на государственную службу.
2. От государственного служащего требуется профессиональное исполнение должностных обязанностей, что предполагает:
- наличие специального образования, позволяющего исполнять обязанности по замещаемой должности;
- наличие необходимого стажа и опыта работы, позволяющих эффективно применять специальные знания и исполнять должностные обязанности.
3. Государственным служащим признается только лицо, замещающее соответствующую должность государственной службы. Должность государственной службы является определяющей для замещающего ее лица. Именно от должности зависят размер денежного содержания, объем властных полномочий, классный чин или иное специальное звание, а также иные статусные аспекты. Подробнее о должностях государственной службы речь пойдет ниже.
4. Государственный служащий осуществляет исполнение должностных обязанностей за соответствующее вознаграждение за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации. Указанное вознаграждение признается законодательством о государственной службе основным законным источником средств к существованию государственного служащего, что также предполагает установление запрета на осуществление государственным служащим иных видов трудовой деятельности, за исключением научной, преподавательской и иной творческой деятельности.
Классификацию государственных служащих можно провести по следующим основаниям.
В зависимости от вида государственной службы:
1. государственные гражданские служащие — граждане Российской Федерации, взявшие на себя обязательства по прохождению гражданской службы и осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях гражданской службы в соответствии с актами о назначении на должности и со служебными контрактами и получающие денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ;
2. военнослужащие — граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства (подданства) иностранного государства, проходящие государственную военную службу в Вооруженных Силах РФ, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки РФ, органах Федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях Федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также граждане Российской Федерации, имеющие гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранные граждане, проходящие государственную военную службу в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях;
3. государственные служащие правоохранительных органов — граждане Российской Федерации, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях правоохранительной службы и получающие денежное содержание за счет средств федерального бюджета.
В зависимости от уровня государственной службы:
1. федеральные государственные служащие — граждане Российской Федерации, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы (к таковым служащим относятся: федеральные государственные гражданские служащие, военнослужащие, государственные служащие правоохранительных органов);
2. государственные гражданские служащие субъекта РФ — граждане Российской Федерации, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ.
Рассмотрев базовые составляющие категории «государственный служащий», перейдем к анализу категорий «должность государственной службы» и «должностные лица».
Законодательство о государственной службе (в том числе Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и др.) не содержит четкого определения должности государственной службы. Тем не менее должность государственной службы можно считать базовым элементом государственного органа, нормативно и организационно определенным и обособленным, обладающим частью компетенции государственного органа. Должность государственной службы имеет первостепенное значение для лица, состоящего на государственной службе, так как предоставляет конкретный объем полномочий, определяет общий размер денежного содержания (довольствия), характеризует его положение в служебной иерархии.
ПРАВОВОЙ СТАТУС
Исходным пунктом характеристики правового статуса государственного служащего РФ является статус гражданина Российской Федерации, который органически включает в себя:
а) конституционный статус российского гражданина;
б) статус работника в соответствии с нормами Трудового кодекса РФ;
в) административно-правовой статус в соответствии с нормами Федерального закона «Об основах государственной службы РФ».
Тем самым статус государственного служащего представляется как трехмерное пространство человека, гражданина и должностного лица, реализующего государственную власть как общественный интерес, оформленный правом.
Этот вывод логично вытекает из сущности государственной службы и института гражданства, которая в ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» определяется как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанных на уважении достоинства человека, его прав и свобод. Именно с наличием гражданства и конституционно закрепленного права равного доступа граждан к государственной службе законодательство связывает право человека участвовать в политической жизни страны и управлении делами государства и общества в целом.
Второй по значимости характеристикой (признаком) правового статуса государственного служащего является владение государственным языком. Таким языком является русский. Однако далеко не во всех субъектах РФ однозначно трактуется эта правовая норма. Поскольку в ФЗ «Об основах государственной службы РФ» конкретно не указано, о каком языке идет речь, то некоторые политики и юристы пытаются русский язык подменить государственным языком национальной республики или, наоборот, дополнить требование знания русского языка знанием государственного языка своей республики.
Важнейшим по значимости признаком, отражающим правовой статус государственного служащего, является занимаемая им государственная должность, определяющая место и роль работника в государственно-служебной иерархии, содержание, возможности и объем его участия в работе того или иного государственного органа.
Необходимо отметить, что правовой статус различных категорий государственных служащих в наибольшей мере определяется правами и обязанностями, характером служебных полномочий, спецификой юридической (административной, материальной, уголовной) ответственности перед государством и обществом.
Права государственного служащего раскрывают не только институциональный характер, но и демократизм государственной службы. Под правами государственного служащего понимается система общеобязательных норм, охраняемых силой государственного принуждения и гарантирующих стабильность социально-правовую регламентацию его служебной деятельности. Общие права государственных служащих установлены ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Их можно разделить на три группы: статусные, функциональные, социально-личностные.
К статусным относятся права на:
- ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе;
- участие по собственной инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности государственной службы;
- продвижение по службе с личными достижениями и заслугами;
- проведение специального служебного расследования для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство госслужащего;
- обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой и др.
К функциональным относятся права на:
- получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
- принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;
- переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;
- внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции и др.
К социально-личностным относятся права на:
- пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной служебной деятельности;
- объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
- право на денежное содержание, его увеличение с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;
- право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней;
- медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после выхода его на пенсию;
- обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в прохождении им государственной службы и др.
Среди основных должностных обязанностей государственного служащего выделяют следующие:
· обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов и законов субъектов РФ;
· добросовестное исполнение должностных обязанностей;
· обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан;
· исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных;
· поддержание высокого уровня профессиональной квалификации, достаточной для исполнения должностных обязанностей;
· своевременное рассмотрение обращений граждан и общественных объединений, а также принятие по ним решений;
· сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны.
Что касается специальных служебных обязанностей, то их круг регулируется правовыми нормами либо специального законодательства, либо соответствующими ведомственными подзаконными актами.
Существенной составляющей правового статуса являются законодательно установленные ограничения по должности в связи с прохождением государственной службы - совокупность политических, экономических и организационно-управленческих факторов-запретов, очерчивающих пределы дозволенного в служебной деятельности и повседневном поведении госслужащего. Ограничения устанавливают границы, выхода за которые либо государство однозначно запрещает, либо не одобряет и не поощряет. Именно ограничения по должности, а не только права и обязанности, подчеркивают своеобразие статуса государственных служащих.
Располагая властными полномочиями, служащий имеет немалые возможности для использования их несоответствующим и даже противозаконным образом. Ограничения призваны не допустить конфликта частных интересов госслужащего и публичных интересов общества и государства.
Ограничения прав госслужащего изложены в ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Закон гласит, что госслужащий не имеет права подчинять общественный интерес частным интересам индивидов или групп. Он обязан действовать в общенациональных интересах, во имя благосостояния всего народа и национальной безопасности страны.
Статус государственного служащего - вполне функциональное явление, направленное, с одной стороны, на конструктивную реализацию общегосударственного интереса, а с другой - на ограничение и даже нейтрализацию неприемлемых для статуса госслужащего поступков, устремлений и интересов. Наиболее эффективной формой такой «нейтрализации» является юридическая ответственность в виде конкретных санкций к нарушителю правовых норм, принципов и правил, установленных по государственной службе.
