Запровадження земств стало важливим кроком на шляху демократизації управлінської системи й залучення до неї представників різних верств населення. Але нововведення не могло пройти безболісно й безконфліктно. Традиційні органи влади не бажали поступатися своїми правами, а нові прагнули вийти за вузькі межі встановленої компетенції та добитися ширших прав. Йшлося про владну першість, а відповідно й про визначальний вплив на місцях. Правда, всередині земств точилася боротьба з цього приводу між дворянами-поміщиками, з одного боку, і селянами та різночинною інтелігенцією – з іншого. Опозиційна діяльність ліберальних земців виявлялась у виході за межі відведеної земствам компетенції, надсиланні на адресу уряду, губернаторів і царя різних клопотань і петицій з приводу тих або інших питань. Своєю опозиційністю земства вже в перші роки існування стимулювали розробку і введення нових прогресивних законодавчих актів, стримували дії уряду стосовно громадівців та представників інших суспільно-політичних течій.У більшості випадків не передбачені законодавством дії земств розцінювались урядом як крамольні й не дозволялись. У 1866 р. губернатори дістали право не затверджувати земських гласних, якщо ті вважалися неблагонадійними. З 1868 р. губернатори мали можливість встановлювати цензуру над друкованими звітами земських зібрань, а уряд заборонив земствам входити між собою в контакти й приймати рішення з приводу урядових постанов. Цим уряд не припускав створення собі серйозної противаги у проведенні внутрішньої політики.Тим часом дозволена й не дозволена діяльність земських установ ставала досить помітною і щодалі більше цінувалась як селянами, так і прогресивною інтелігенцією. Земства брали активну участь у будівництві шкільних приміщень, забезпеченні їх усім необхідним, матеріальній підтримці учителів, організації лікарень і медичної допомоги населенню, налагодженні регулярного поштового зв’язку, розгортанні наукових статистичних досліджень і використанні їх результатів у практичній роботі тощо. Але водночас частина земств почала виходити за межі дозволеної їм діяльності: визначати напрям освіти, виробляти й схвалювати власні шкільні програми, вилучати земські школи з-під нагляду губернських училищних рад, влаштовувати учительські курси, перетворювати одні типи училищ на інші. Крім того, окремі земства під впливом своїх ліберальних гласних намагалися виробити загальні заходи щодо усунення причин незадовільного матеріального становища селянства. Радикально настроєні земці зробили спробу перетягти на свій бік частину народників-терористів. Для цього пропонувалося використати всі легальні засоби: петиції, мирні демонстрації, агітацію населення через пресу, доставку відповідної літератури з-за кордону контрабандою. З цими пропозиціями народники погодились, але рішуче відкинули вимогу припинити терористичну діяльність щодо вищих чиновників. Переговори ні до чого не привели: опозиційний і революційний рухи пішли різними шляхами.Ліберальні земці продовжували добиватись від уряду демократичних поступок. Під приводом святкування 100-річного ювілею Григорія Гулака-Артемовського у Харкові наприкінці 1878 р. відбувся з’їзд земських діячів, у роботі якого взяли участь також викладачі університету, вчителі, лікарі, земські службовці тощо. На неофіційній частині з’їзду Петрункевич виголосив промову, де пропонував встановити зв’язки з земцями південних губерній, діячами інших суспільних рухів для боротьби за політичні свободи, за конституцію. Він вже запропонував створити комісію, яка б об’єднала всі опозиційні гуртки й групи та виробила проект програми такої організації. Однак більшість зустріла пропозиції вороже, меншість схвалила.
Боротьба всередині земств розгорнулась у зв’язку зі зверненням Олександра ІІ до громадськості із закликом допомогти урядові в його боротьбі з “крамолою”. Переважна більшість земств відгукнулась на ці заклики вірнопідданськими адресами, хоча при цьому й натякала на бажаність проведення конституційних реформ. Навіть за готовність харківського та полтавського земств викорінити “злочинну пропаганду”, “гіршу і згубнішу, ніж зовнішні вороги”, місцеві земці натякали, що така боротьба буде успішною, якщо уряд розширить права земств, зніме цензуру із земської преси, дозволить земствам спілкуватися між собоюЧерез опозицію земств Лоріс Меліков затвердив “Програму земського союзу 1881 р.”, яка передбачала впровадження широкого місцевого самоврядування. У програмі ліберальні земці заявляли про невизнання як народницького, так і урядового засобів розв’язання гострих політичних проблем, висували вимоги скасувати подушні податки тощо. Важлива увага приділялась зміні управлінської системи в країні, зокрема децентралізації влади, переданню владних повноважень общинам, повітам, волостям і губерніям. Містилася також вимога обрання загальним голосування вищого законодавчого органу – Державної думи. Проте й цього разу законодавчі ініціативи ліберальних земців, так само як і апарату Лоріс-Мелікова, залишилися без уваги. Спроба уряду мирними засобами нейтралізувати революційних народників виявилася марною, і він вдався до силових методів. Репресивні дії уряду щодо терористів відштовхували земців і від одних, і від інших. Зневірившись, вони почали згортати свою діяльність
