Правова система часів Директорії
Створюючи власну правову систему, Директорія змушена була визначитися щодо попереднього та "паралельного" (радянського) законодавства. Згідно із затвердженою 17 травня 1919 р. Головою Директорії постановою Ради Народних Комісарів на території України було анульовано чинність законів і декретів Українського Радянського та Російського Радянського урядів і поновлено чинність законів УНР. Однак реально Директорія діяла шляхом часткового поновлення законодавства УНР. Ціла низка законів УНР, які Директорія вважала "лівими", в тому числі й Конституція УНР, поновлені не були. Водночас не було скасовано в повному обсязі законодавство гетьмана П. Скоропадського, проти якого власне виступила Директорія. Не припинялась чинність і дореволюційного законодавства, якщо воно не суперечило новим українським законам.
Певні намагання впорядкувати законодавчу діяльність простежуються в Законі від 14 лютого 1919 р. "Про порядок внесення і затвердження законів в Українській республіці". Відповідно до нього підготовка законопроектів покладалася на міністерства. Після схвалення Радою Народних Міністрів вони виносилися на затвердження Директорії. У Законі від 12 листопада 1920 р. "Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці" містився окремий розділ "Законодавство Української Народної Республіки". За цим актом право ухвалювати законопроекти отримали Державна Народна Рада й Рада Народних Міністрів. Проекти законів, ухвалених одним із цих органів, мали подаватися на затвердження Голови Директорії УНР.
У сфері державно-правового регулювання діяли зазначені вище закони про форму влади в УНР від 28 січня 1919 р., про верховне правління та порядок законодавства в УНР, про Державну Народну Раду УНР від 12 листопада 1920 p.; 24 січня 1919 р. було поновлено дію закону УНР про національно-персональну автономію. Захисту прав особи був присвячений Закон від 28 лютого 1919 р. "Про відновлення гарантій недоторканності особи на території УНР". Але норми цих законів в умовах громадянської війни не могли бути реалізовані. Наприкінці жовтня 1920 р. було підготовлено проект нової Конституції, за якою в Україні мала встановитися президентсько-парламентська республіка. В основу розбудови держави за цим проектом покладався принцип поділу гілок влад: законодавчої через Державну раду, виконавчої через Голову держави і Раду Міністрів, судову через незалежні суди.
Відносини у цивільно-правовій сфері регулювалися дореволюційним законодавством (X том Зводу Законів Російської імперії). Директорією вносилися зміни щодо права власності. Так, Законом від 8 січня 1919 р. "Про землю в УНР" було скасовано право приватної власності на землю.
У кримінально-правовій сфері за майже повної відсутності власних нормативних актів застосовувалися норми дореволюційного карного законодавства (Кримінальне уложення 1903 p., Військово-кримінальний статут та ін.). Нагальною проблемою була протидія єврейським погромам, про що йдеться у багатьох офіційних документах УНР; зокрема в Законі від 27 травня 1919 р. та наказі Головнокомандування військ УНР від 26 серпня. Низка законів спрямовувалася на боротьбу зі спекуляцією. Вищою мірою покарання була смертна кара. Також застосовувалися тюремне ув'язнення, строкова чи безстрокова каторга, конфіскація майна тощо. З літа 1919 р. внаслідок селянських заворушень Директорія вдавалася до беззаконня і репресій, визначаючи жорстокі покарання не на основі права, а керуючись революційною свідомістю.
Законодавство Директорії створювалося в режимі "швидкого реагування". Пріоритети законотворчості визначалися ситуацією в країні, яка була надто ускладненою. Саме цими обставинами пояснюється велика кількість законів, спрямованих на забезпечення виконання військової, хлібної та інших повинностей, вирішення низки поточних проблем.
Конституційне законодавство
Загальну спрямованість законодавчої діяльності Директорії визначало її конституційне законодавство. Програмними документами конституційного характеру, що відображали прагнення Директорії до втілення у життя української національної державної ідеї, були її декларації та універсали. Актом конституційного характеру була перша Декларація Директорії (26 грудня 1918 р.), оприлюднена відразу після її урочистого в'їзду в Київ. Структурно вона складалася з преамбули та 11 розділів, у яких ішлося про найближчу перспективу українського національного державотворення. У передмові Декларації, зокрема, констатувалося зметення з лиця землі гетьманщини як руйнівного поміщицько-монархічного панування на Україні, вичищення її від карних експедицій, старостів, жандармів, відновлення національно-персональної автономії, демократичних органів місцевого самоврядування, скасування цензових дум та земств тощо.
Протягом майже року виконував роль тимчасової Конституції УНР ухвалений Конгресом трудового народу Універсал до українського народу, який декларував обов'язковість закріплення демократичного ладу в Україні, фактично переповідаючи основні положення одного з перших нормативних актів державно-правового регулювання Директорії УНР - згаданого вище Закону "Про форму влади на Україні" (28 січня 1919 р). Правову основу діяльності владних органів Директорії УНР становили також відомі закони "Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР" і "Про державну Народну Раду УНР" (обидва оприлюднені 12 листопада 1920 р.).
У прийнятому законі "Про форму влади на Україні" (28 січня 1919 р.), що юридично закріпив основи державного устрою республіки, йшлося про те, що уся повнота влади до скликання наступної сесії Конгресу залишалася в руках Директорії, яка нарівні з іншими повноваженнями мала також право видавати закони з наступним затвердженням їх черговою сесією Конгресу.
Згідно з цим нормативним актом, у складі Конгресу з делегатів створювалося шість комісій: оборони республіки, земельна, бюджетна, закордонних справ, харчових справ і культурно-освітня. (Загалом до складу комісій увійшло 27 депутатів). Кожна з комісій, крім законодавчої діяльності (підготовки документів до наступної сесії), мала контролювати одне або декілька міністерств. Головні положення Закону "Про форму влади на Україні" (28 січня 1919 р.) доводилися до населення через виданий Конгресом Універсального конгресу до українського народу (28 січня 1919 р.). Протягом майже року цей важливий документ виконував роль тимчасової Конституції УНР, декларуючи обов'язковість закріплення демократичного ладу в Україні (в перспективі мав бути підготовлений окремий Закон "Про вибори Всенародного парламенту Незалежної Соборної Української Республіки").
Директорія УНР відновила чинність багатьох конституційних законів Центральної Ради, які загалом спрямовувалися на захист прав громадян: про національно-персональну автономію, громадянство, мову тощо. Зокрема, закон "Про державну мову в УНР" (1 січня 1919 р.) затверджував українську мову державною і обов'язковою для вжитку в армії, на флоті та в усіх урядових і загальних громадських публічно-правових установах. Одночасно в законі підкреслювалося, що приватні особи мають право звертатися до державних установ рідною мовою. Треба визнати, що ці закони Директорії мали, здебільшого, декларативний характер: у тодішніх умовах громадянської війни їх норми не мали шансу бути реалізованими. Те саме стосується й вельми показового, з погляду намірів, Закону "Про відновлення гарантій недоторканності осок на території УНР" (28 лютого 1919 р.) та декількох інших.
Усупереч логічному продовженню розвитку державотворчого процесу Директорія не впровадила в життя Конституцію УНР 1918 р, а намагалася виробити власну. За часів Директорії було розроблено і обговорено декілька ґрунтовних проектів Основного закону: "Начерк проекту державного законоладу для Української Трудової Республіки" доктора права О. Копцюха, індивідуальний проект Конституції УНР професора Отто Ейхельмана та проект урядової конституційної комісії. Дослідники (71 Подковенко) переконані, що ці конституційні проекти дають змогу оцінити конституційний процес в Україні, визначити рівень та вплив політико-правових ідей попередників Директорії на формування державної політики того періоду.
Проект доктора права і командира партизанського полку О. Копцюха, попри чимало декларативних і часом утопічних норм, зокрема щодо побудови в Україні соціалізму і трудової республіки, в цілому мав демократичне спрямування - він передбачав, насамперед, утворення парламентської федеративної держави, в якій ніхто не обмежувався б у правах за будь-якими ознаками, в тому числі соціальними Проект Конституції УНР О. Ейхельмана цілковито деідеологізований. Він повністю ґрунтувався на правах людини і загальнолюдських вартостях та відображав досягнутий на той час світовим співтовариством рівень цивілізованості. Більше того, на відміну від сучасних конституцій, у проекті приділялась увага конституційному регулюванню тлумачення законів для їх правильного використання і ліквідації прогалин у праві. Автор бачив Україну демократичною з панівним принципом поділу влади на п'ять (!) гілок - установчу, законодавчу, виконавчу, судову, фінансово-контрольну,- державою з федеративним устроєм (мав бути організований не за етнічно національними, а за територіальними ознаками, подібно до США).
Значну увагу приділено організаційно-правовим засадам діяльності майбутніх місцевих органів федерально-державної влади.
І своєрідним підсумком конституційного процесу в УНР доби Директорії став проект, підготовлений урядовою конституційною комісією (жовтень 1920 р.), за яким Україна мала бути парламентською республікою, побудованою за класичним поділом влади на законодавчу (Державна Рада), виконавчу (Глава держави та Рада Міністрів) та судову (незалежні суди). Передбачалося введення українського громадянства, скасовувалися всі титули і привілеї, І припускалося прийняття іноземного громадянства (щоправда, з дозволу Глави держави). У документі докладно виписано комплекс прав громадян (заборонялися принизливі покарання, позбавлення політичних і громадянських прав припускалося тільки на певний термін). Характерною рисою проекту вважають декларацію необхідності прийняття низки законів, які юридично забезпечили б реалізацію тих прав. Спеціально зазначена в ньому й відповідальність держави перед громадянином (тобто йшлося про створення одного з важливих елементів правової держави) тощо.
Отже, загальну спрямованість законодавчої діяльності Директорії визначало її конституційне законодавство. Програмними документами конституційного характеру, що відображали прагнення Директорії до втілення у життя української національної державної ідеї, були її декларації та універсали. Директорія УНР відновила чинність багатьох конституційних законів Центральної Ради, які загалом спрямовувалися на захист прав громадян: про національно-персональну автономію, громадянство, мову тощо. Однак Конституцію УНР 1918 р. Директорія не запровадила в життя, а намагалася виробити власну. Для непоодиноких спроб розробити цілісний Основний закон були характерними намагання, з одного боку, визначити конституційно-правові параметри для побудови "демократичного соціалізму", а з іншого - створити конституцію "класичної" демократичної республіки з рівноправ'ям населення, поділом влад, місцевим самоврядуванням, засадами парламентаризму в організації державного життя.
