Законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничить от общесоциального понятия законотворчества. Смешение их допускается порой даже в учебной литературе.
Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения: 1) порядок деятельности (в данном случае по созданию закона) и 2) сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом – парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо в редких случаях посредством рассмотренной нами выше процедуры референдума.
Законотворчество – более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают («группы давления», исследовательские центры и т. п.).
Законодательный процесс в ЗС состоит из следующих стадий: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в парламентских комиссиях, принятие и утверждение закона, его опубликование.
1) Законодательная инициатива. Законопроект должен вносится определенными лицами или органами, по установленным правилам. Различают следующие виды законодательной инициативы: правительственная (или главы государства), парламентская, народная и специальная. Правительственная инициатива, как правило, применяется в странах с парламентской ФП или в полупрезидентских республиках. Но и в президентских республиках президент использует законодательную инициативу в своих посланиях парламенту, которые затем облекаются в форму законопроектов внесенных одним из депутатов («билли администрации в США). Парламентская инициатива признается во всех государствах (различия – индивидуальные или групповые; законопроект или депутатские предложения). Народная инициатива заключается в предоставлении такого права определенному числу избирателей, предусмотрена не во всех КЗС и используется редко (Швейцария – 50 тыс., Австрия – 100 тыс.). Специальная инициатива – это право вносить законопроекты предоставленное отдельным органам (Швейцария – кантональные органы, Италия – областные советы и Национальный экономический совет).
2) Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в парламентских комиссиях. Называется чтениями. 1 чтение – принятие к рассмотрению и оглашение названия (может быть отклонен). 2 чтение – предварительное рассмотрение, обсуждение принципиальных положений, вопрос о необходимости направления в комиссии. Изменения, дополнения или отклонение законопроекта. 3 чтение – постатейное обсуждение законопроекта.
3) Принятие законопроекта палатой. После 3 чтения при наличие кворума проводится голосование ( в некоторых странах 3 чтение считается принятием законопроекта палатой). За простой законопроект должно быть подано большинство голосов присутствующих депутатов, а за конституционный – квалифицированное большинство.(Финляндия – требование квалифицированного большинства на все финансовые законопроекты).
4) Преодоление разногласий между палатами. В двухпалатных парламентах после принятия законопроекта одной из палат, он передается в другую, где обычно рассматривается в обычном порядке. Эта палата может: принять предложенный законопроект полностью, внести в него поправки, дополнения или вообще отвергнуть. Если права нижней палаты шире, чем верхней, возражения или поправки последней, преодолеваются повторным голосованием в нижней палате (абсолютным (Испания), квалифицированным (Польша, Япония) или простым (Великобритания – не ранее, чем через год) большинством). В тех странах, где палаты обладают равными правами используется 2 метода: метод челнока (последовательная передача из палаты в палату до тех пор, пока не будет достигнут компромисс или отвергнут законопроект) и метод согласительной комиссии (согласованный текст и передача его в палаты).
5) Утверждение и опубликование закона. Принятый парламентом законопроект направляется на подпись главе государства. В парламентских монархиях и республиках главы государств имеют право вето, но на практике им почти не пользуются (резервное оружие исполнительной власти). Право вето бывает абсолютным (неподписанный НПА считается не принятым) или относительным (неподписанный НПА возвращается в парламент и может быть повторно принят – квалифицированное большинство, абсолютное большинство, большинство от всего парламента). Опубликование закона в официальном издании – промульгирование. Срок вступления от 1 до 28 дней в разных странах, или иной в силу закона.
