В большинстве стран законодательная власть осуществляется парламентом - общенациональным представительным выборным коллегиальным органом, работающим на профессиональной постоянной основе в системе разделения властей. В некоторых странах, прежде всего социалистических, законодательную власть осуществляют органы непарламентского, советского, типа (хотя называются они в разных странах по-разному) - эпизодически действующие органы, которым формально принадлежит вся полнота государственной власти. На деле же они почти никакой властью не обладают в силу своего непрофессионализма, вызванного непостоянным характером деятельности, а также по причине отсутствия в них оппозиционных правящей партии фракций, что обусловлено фактически однопартийной системой, существующей во всех социалистических странах. Классический же парламент функционирует в условиях многопартийной системы при наличии в нем партийных фракций, в том числе оппозиционных. Существование в мировой практике законодательных органов непарламентского типа делает условным употребление термина «парламент» как собирательного понятия для общего обозначения законодательных органов зарубежных стран. Тем не менее мы считаем его вполне уместным, т.к. в большинстве стран мира существуют законодательные органы именно парламентского типа (об особенностях непарламентских законодательных органов мы будем делать оговорки там, где это необходимо).
Парламент выполняет в государстве целый ряд функций. Социальные функции парламента - это главные направления его воздействия на управление обществом и государством. Основной такой функцией является законотворчество, т.е. принятие законов; представительство, т.е. выражение интересов широких слоев населения, а в итоге и воли всего народа; контроль за деятельностью государственного аппарата, прежде всего правительства; участие в формировании государственных органов; принятие бюджета и некоторые другие.
КОМПЕТЕНЦИЯ ПАРЛАМЕНТА
Юридическим выражением функций парламента является его компетенция. Компетенция парламента - это совокупность его полномочий по определенным предметам ведения. Такая компетенция по-разному формулируется в конституциях зарубежных стран. Она может быть неограниченной, при которой круг вопросов ведения парламента точно не очерчен (Великобритания); относительно ограниченной, предполагающей существование лишь некоторых ограничений - как правило, со стороны субъектов федерации или автономных единиц (США) и абсолютно ограниченной, означающей существование строго определенного круга вопросов, решаемых парламентом.
Основными сферами компетенции парламента являются: законотворчество, финансовые полномочия, внешнеполитическая деятельность, участие в формировании ряда органов государственной власти, контроль за их деятельностью, вопросы обороны и безопасности и судебные полномочия.
Важнейшей сферой компетенции парламента выступает законодательная деятельность. Как правило, только парламент имеет права принимать законы, т.е. акты высшей юридической силы. Исполнительные органы могут принимать законы только в том случае, если они уполномочены на это парламентом, т.е. в порядке делегирования законодательных полномочий. Кроме того, как уже было указано, законы могут приниматься референдумом, но все-таки чаще всего законотворчеством занимается именно парламент.
В финансовой сфере полномочия парламента включают его право принимать бюджет и устанавливать налоги. Данные полномочия осуществляются путем принятия законов и примыкают к законодательным полномочиям.
В сфере международных отношений важнейшими полномочиями парламента являются ратификация и денонсация международных договоров. Ратификация - это одобрение договора парламентом, выражающее окончательное согласие государства на его заключение. Денонсация - это одностороннее расторжение международного договора государством» ведущее к утрате им юридической силы на территории данного государства. В сфере формирования государственных органов и учреждений, а также назначения должностных лиц парламент самостоятельно назначает некоторых из них (например, президентов в ряде парламентарных республик) либо участвует в таком назначении (так, например, происходит формирование правительства).
Еще одной сферой компетенции парламента является осуществление парламентского контроля за деятельностью государственных органов, учреждений, прежде всего исполнительной власти. Контрольные полномочия парламента включают утверждение им государственного бюджета и отчета о его исполнении, вопросы отдельных парламентариев, парламентские запросы (интерпелляции), работу расследовательских комиссий и комитетов, омбудсманов (уполномоченных по правам человека), счетных палат. Осуществление парламентского контроля может привести к применению парламентом мер юридической или политической ответственности к государственным органам и должностным лицам. Юридическая ответственность выражается в осуществлении процедуры импичмента, т.е. отрешения от должности лица, совершившего правонарушение (чаще всего президента). Политическая ответственность имеет место лишь в парламентарных странах и охватывает деятельность правительства. Она проявляется в том, что парламент может выразить правительству (реже - отдельному министру) недоверие или отказ ему в доверии, в результате чего правительство будет вынуждено уйти в отставку. Например, согласно ст. 89 Конституции Республики Болгария «если Народное собрание выразило недоверие министру-председателю или Совету министров, министр-председатель подает заявление об отставке правительства». В некоторых странах, впрочем, последствия выражения недоверия или отказа в доверии правительству со стороны парламента могут быть неоднозначными, т.е. по решению главы государства может последовать либо отставка правительства, либо роспуск парламента. Например, Президент Венгрии может распустить Государственное собрание, если оно в течение 12 месяцев не менее чем четыре раза лишило Правительство доверия (ст. 28 Конституции).
Как видно, с проблемой политической ответственности правительства связан вопрос о роспуске парламента. Общие закономерности таковы, что парламент или одна из его палат, или только нижняя палата могут быть распущены главой государства в парламентарных государствах и смешанных республиках; при этом если правительство несет политическую ответственность только перед нижней палатой, то роспуску подлежит, как правило, только она, а если перед обеими палатами - то обе они (одновременно или любая из них) могут быть распущены. На практике парламент (палата) распускается в случаях возникновения у него политических конфликтов с правительством или главой государства. При этом некоторые конституции ограничивают право главы государства распустить парламент случаями выражения им недоверия правительству или отказа ему в доверии (как альтернатива отставке правительства) или (и) неспособности парламента сформировать правительство. Например, Конституция Польской Республики в ст. 154, 155 устанавливает, что если Сейм (нижняя палата парламента) не выразит вновь сформированному Совету министров вотум доверия в течение 14 дней после того, как Президент его сформирует (глава государства в данной стране назначает правительство без участия парламента), то Сейм сам избирает председателя правительства и предложенных им министров в течение 14 дней после выражения недоверия. Если и в этом случае правительство не сформировано, его членов назначает Президент, после чего Сейм вновь рассматривает вопрос о доверии сформированному совету министров. Если и в этом случае доверие не выражено, Президент распускает Сейм (причем одновременно прекращаются полномочия Сената) и назначает выборы. Президент ФРГ может распустить Бундестаг в двух случаях: если палата не смогла большинством голосов в течение 21 дня выбрать Федерального канцлера, т.е. Премьер-министра (ст. 63) и если она отказала ему в доверии и не выбрала нового канцлера (ст. 68). Другие конституции не ограничивают право роспуска парламента (палаты) никакими особыми условиями. Например, Президент Италии может, заслушав председателей палат, распустить обе палаты или одну из них (ст. 88). Президент Франции также вправе распустить Национальное собрание после консультации с Премьер-министром и председателями палат (ст. 12). Право роспуска парламента (палаты) в таких конституциях ограничено лишь некоторыми условиями. Так, во Франции Национальное собрание не может быть распущено ранее, чем через год после того, как состоялись его выборы в результате предыдущего роспуска, а также в период действия чрезвычайного положения. Итальянский Президент не вправе использовать право роспуска в последние шесть месяцев своих полномочий, если они не совпадают полностью или частично с последними шестью месяцами полномочий палат парламента. Следует иметь в виду, что глава государства, распустив парламент должен сразу назначить его новые выборы. Если учесть это, а также то, что в парламентарных странах перед каждым вновь избранным парламентом правительство слагает свои полномочия и формируется заново, надо признать, что роспуск парламента - это для главы государства и премьер-министра (по инициативе которого это чаще всего делается в парламентарных странах в силу политической слабости главы государства) большое политическое испытание, т.е. акция, осуществляемая только в действительно необходимых случаях.
В сфере обороны и безопасности парламент вправе объявлять войну и заключать мир.
Судебные полномочия парламента - это право амнистии и помилования, осуществления процедуры импичмента, образование парламентами или их палатами следственных комиссий для расследования дел, представляющих публичный интерес.
Для осуществления своей компетенции парламент принимает правовые акты. Основным видом актов, принимаемых парламентом, являются законы. Другие акты, принимаемые парламентом или его палатами - это постановления, резолюции, декларации, заявления, обращения, Как правило, они не имеют нормативного характера. Кроме того, палаты принимают свои регламенты - нормативные акты, регулирующие организацию и процедуру их деятельности.
Основные полномочия парламентов.
1. Законодательные полномочия (главная часть компетенции):
• право законодательной инициативы (осуществляется как членами обеих палат, так и группами парламентариев);
• принятие законов (либо сразу по проекту в целом, либо сначала по статьям и главам, а затем по проекту в целом);
• принятие бюджета и иные финансовые полномочия (налоговые полномочия, принятие решения о внутренних и внешних займах, создание различных внебюджетных фондов и т.п.).
2. Контроль над деятельностью правительства (объект - обычно исполнительная власть, однако контроль может распространяться и на главу государства, на судебную власть, на вооруженные силы и т.д.). Основные методы:
• постановка вопроса о доверии (в странах, где правительство ответственно перед парламентом - применяется редко);
• интерпелляция (обращение к правительству относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики. Правительство может отказаться отвечать на вопрос, но с обязательной мотивировкой отказа - применяется широко в Италии, Финляндии, Японии, Бельгии);
• вопросы устные и письменные (наиболее часто практикуемо в Великобритании - ответы министров на устные вопросы депутатов заслушиваются ежедневно, кроме пятницы. Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах);
• резолюция порицания (отличается от вотума недоверия тем, что вносится по предложению палаты - Франция);
• деятельность расследовательских комитетов и комиссий (проводится в случаях, представляющих особый общественный интерес).
3. Полномочия по ратификации и денонсации международных договоров (Ратификация - утверждение высшим органом государства международного договора, после чего этот договор приобретает юридическую силу, денонсация - волеизъявление государства на расторжение договора).
4. Назначение референдумов (это полномочие носит либо исключительный, либо альтернативный характер).
5. Формирование государственных органов и учреждений, назначение либо избрание должностных лиц или участие в этих процедурах.
• избрание или назначение по собственному усмотрению (чешский Парламент избирает Президента Республики на совместном заседании обеих палат);
• избрание или назначение по представлению других органов или должностных лиц (словацкий Национальный совет избирает судей по предложению Правительства);
• формирование органа целиком без определения его руководителей (австрийский Национальный совет избирает Коллегию народной правозащиты);
• формирование органа с избранием или назначением его руководителей (сербская Народная скупщина избирает и смещает Председателя, заместителей Председателя и министров Правительства);
• избрание или назначение только руководителя или также его заместителей (северокорейское Верховное народное собрание избирает и отзывает председателя Центрального суда, а остальной его состав избирается и отзывается Постоянным советом ВНС);
• формирование части органа (в Румынии из 9 судей Конституционного суда - трое назначаются Палатой депутатов и трое - Сенатом );
• участие парламента или палаты в составе более широких коллегий, формирующих орган (германский Бундестаг входит в состав Федерального собрания, которое избирает Федерального президента);
• дача парламентом или палатой предварительного или последующего согласия на формирование органа или назначение должностных лиц (Председатель испанского Правительства назначается Королем, только если получит доверие абсолютного большинства членов Конгресса депутатов).
6. Полномочия в области обороны и безопасности (право объявлять войну и заключать мир (состояние войны, состояние обороны) - США, Франция, Куба, Италия, Венгрия, КНР).
7. Квазисудебные полномочия:
• импичмент (цель - отстранение от должности виновных в совершении преступления главы государства, должностных лиц исполнительной власти, судьи);
• право возбуждения перед судебными органами обвинения против высших должностных лиц;
• объявление амнистии.
