Исторические условия и предпосылки возникновения германского демократического государства. Демократическая Германия - явление относительно новое на политической арене Западной Европы. Ее политическая система, фундаментом которой стала Конституция 1949 г., возникла не столько как достижение политической культуры немцев, как логически закономерный результат внутреннего развития, сколько как следствие внешнего влияния, поддержанного частью демократически настроенной политической элиты. И тем не менее изучение немецкой политической истории имеет несомненный интерес. Прежде всего Германия одна из немногих стран, которая стала своеобразной социальной лабораторией, где в течение века прошли испытание на эффективность различные политические системы. Более того, в одно и то же время в различных частях страны соперничали два социально-политических строя, воплощавших марксистско-ленинское (ГДР) и юридическое (ФРГ) мировоззрения. Это значит, что большинство важнейших политических и идеологических движений могут быть оценены не столько по программным целям и намерениям лидеров, сколько по германскому политическому опыту. Кроме того, достижения послевоенного развития Германии показывают способность народа преодолеть отрицательный опыт, унаследованную страной политическую традицию, сложившуюся в условиях Второго и Третьего рейхов, а также изменить характер политической культуры.
Политическая история Германского государства начинается с 1871 г., когда Пруссия удачно осуществила попытку объединить многочисленные немецкоговорящие княжества и королевства. Империя была создана благодаря, главным образом, усилиям прусского премьер-министра Отто фон Бисмарка, проводившего политику "крови и железа". Пруссия при Бисмарке побеждала в войнах с Данией (1864), Австрией (1866) и Францией (1870).Успех такой политики привлек на сторону "железного канцлера" империи многих стремящихся к объединению Германии представителей парламентской либеральной элиты, которые после 1871 г. стали больше государственниками, чем либералами.
В стране был установлен авторитарный политический режим с элементами демократии. Ключевой фигурой в системе власти стал кайзер. Он назначал канцлера и определял состав правительства. Последнее частично контролировалось парламентом, который состоял из двух палат - нижней и верхней. Верхняя палата, в которой доминировала Пруссия, могла блокировать большинство инициатив нижней палаты парламента. Выборы были неравные - система голосования давала непропорциональное представительство верхним слоям общества. Внутренняя безопасность, военная и иностранная политика находились в основном в руках традиционной прусской элиты: военных, бюрократии и земельной аристократии. Позиция парламента по отношению к правительству была оборонительной и выражалась формулой: "Пока парламент обсуждал, правительство действовало".
За время существования империи Германия стала одной из наиболее развитых в экономическом и военном отношениях стран. Благодаря быстрой индустриализации произошли глубокие изменения в социальной структуре общества. Однако каких-либо изменений в структуре политической власти не произошло. Таким образом, в Германии сложилось вполне современное общество, но управлялось оно старой феодальной элитой.
Осознавая нарастающую угрозу своей власти со стороны рожденных промышленным развитием классов и групп, старая политическая элита прибегала к простому, но надежному средству - агрессивному национализму, с помощью которого ей удалось смягчить противоречия в социально-экономической и политической сферах, укрепить единство общества и вместе с тем свои властные позиции. При этом не было нужды искусственно конструировать образ врага. Уже с момента создания рейха Германия приобрела много реальных врагов в Европе, особенно во Франции, которая в результате франко-прусской войны 1870 г. потеряла провинции Эльзас и Лотарингию. Обоснованно опасалась роста военно-морской мощи и стремления Германии к переделу уже поделенных заморских колоний Англия. Были свои причины настороженно относиться к Германии и у России. Только благодаря политическому искусству Бисмарка рейху удалось в течение двадцати лет (1871-1890) поддерживать тонкое равновесие между внешней и внутренней политикой, избежать создания альянса Англии, Франции и России против Германии.
Империя, созданная Бисмарком, не смогла пережить Первой мировой войны. Внутренние противоречия, приглушенные военными успехами на фронте, выходят наружу как только Германия стала терпеть поражения, а окончание войны затягивалось. Особое значение для власть имущих имела позиция рабочего класса - второго по революционному потенциалу после рабочего класса России. Первые выступления промышленных рабочих, на плечи которых пали основные тяготы и лишения военного времени, ускорили развитие событий. Весной 1918 г., когда наступление немецкой армии потерпело неудачу, представители военного командования, роль которого на принятие важнейших политических и экономических решений в последние годы войны существенно возросла, обратились к кайзеру с предложением отречься от власти, а руководству парламента - провозгласить республику и вступить в мирные переговоры с воюющими странами. Так, в результате поражения в войне и обострения внутренних противоречий пал авторитарный режим в Германии. Однако практикуемый этим режимом во внешней и внутренней политике национализм не исчез со Вторым рейхом.
Пришедшая на смену империи республика вошла в историю под названием Веймарской - по названию города, в котором избранная немецким народом Ассамблея приняла в 1919 г. Конституцию страны. Основной закон послевоенной Германии по степени и формам выражения народного суверенитета находится в одном ряду с наиболее прогрессивными конституциями мира. Однако из-за неблагоприятных условий, в которых оказалась республика, она не смогла реализовать заложенный в Конституции потенциал. Прежде всего народ как главная действующая политическая единица был глубоко расколот. Часть рабочего класса и одетых в солдатские шинели крестьян поддержала марксистов, которые попытались совершить социалистическую революцию. Попытка удалась лишь частично. В нескольких городах Германии возникли советы рабочих и солдатских депутатов, а в Баварии непродолжительно существовала социалистическая республика. Другая часть населения разделяла авторитарные ценности империи и поддерживала консервативных националистов, которые пропагандировали миф о том, что Версальский мирный договор был не результатом проигранной Германией войны, а предательского удара в спину "ноябрьских преступников" социалистов, коммунистов, либералов и евреев. Значительная часть немцев разделяла демократические ценности, заложенные в Конституции, и поддерживала партии прореспубликанской ориентации - социалдемократов, партию Центра (католики) и Демократическую партию (либералы).
Вначале 20-х годов большинство депутатских мест в парламенте принадлежало партиям демократической коалиции. Однако с ухудшением экономической ситуации, особенно с мировой депрессией 1929 г., ростом безработицы (более одной трети рабочих) и неспособностью демократических лидеров к эффективным действиям соотношение сил в парламенте стало быстро меняться. Доля голосов, поданных за демократические партии, снизилась наполовину и составляла около 30%, а партий настроенных оппозиционно - нацистов (справа) и коммунистов (слева) - возросла и составила более половины парламентских мест. Нацисты становятся самой большой партией в парламенте. В этих условиях создать прочную парламентскую коалицию и сформировать авторитетное правительство становится невозможным. Поскольку парламент потерял свое главное назначение - центра принятия политических управленческих решений и стал ареной политической борьбы между многочисленными партиями, обязанности по управлению государством целиком сосредоточиваются в руках президента, который достаточно полно реализовал свою власть, издавая исполнительские декреты без согласования с парламентом.
Молодая немецкая демократия не выдержала испытание глубоким кризисом, поразившим все общество. Исключительная сложность условий, в которых она была поставлена, все больше трансформировалась в общественном сознании как слабость самой республиканской формы правления обществом. Единственная партия, которая преуспевала в этом кризисе, была партия нацистов с ее динамичным лидером Гитлером. Не лишенный ораторских способностей, он умел разговаривать с самыми разнообразными по своим интересам аудиториями потенциальных избирателей, говорить о том, что они хотели услышать. Так, апеллируя к патриотическим чувствам, Гитлер осуждал Версальский мирный договор, безработным рабочим обещал работу, представителям деловых кругов - защиту от угрозы национализации ближайшими соперниками его партии коммунистами, фермерам и мелким предпринимателям обещал общественное признание их труда и защиту от разорения. Среди ответственных политиков мало кто всерьез воспринимал речи и печатные выступления (в том числе автобиографическую "Майн кампф") Гитлера, но общественностью он и его партия воспринимались как сила, которая в сложившейся кризисной ситуации способна в отличие от других партий "сделать хоть чтонибудь".
Началом нового этапа политической истории Германии, связанного с Третьим рейхом, можно считать январь 1933 г., когда президент страны фон Гинденбург предложил Гитлеру как лидеру самой крупной партии сформировать правительство республики. Президент и его окружение полагали, что они смогут с помощью конституционных норм надежно контролировать Гитлера, если бремя правительственной ответственности будет лежать на его плечах. Однако два месяца спустя нацистской партии удалось протолкнуть через парламент так называемый "Правовой акт", который давал Гитлеру неограниченную власть. Деятельность конституции, функционирование парламента и гражданские свободы объявлялись приостановленными. Все сферы общественной жизни в соответствии с нацистскими представлениями "синхронизировались", и к 1934 г. в Германии установился тоталитарный политический режим.
Третий рейх, как и его предшественник, рухнул в результате поражения Германии в развязанной им войне. Но в отличие от прошлого, это поражение режима не было вызвано также и внутренними противоречиями, углубленными недовольством народа, испытавшего лишения и тяготы военного времени. Нацисты ценой грабежа и эксплуатации захваченных ими регионов старались обеспечить высокий уровень жизни народа. Ситуация резко изменилась с окончанием войны, когда прекратился поток продовольственного снабжения и бесплатной рабочей силы с оккупированных территорий, и население Германии оказалось на полуголодном рационе и в неотапливаемых помещениях зимой в городах. Однако резкое падение жизненного уровня не вызвало даже запоздалого осуждения нацистского режима. Показательно, что пять лет спустя после войны (1951) около половины населения равнодушно относились к перспективе возможного прихода к власти новой нацистской партии. Преобладающая часть народа ориентировалась на ценности, доставшиеся ему от функционирования предшествующих авторитарного и тоталитарного режимов. Что касается опыта демократии Веймарской республики, то он оставил негативные впечатления даже у убежденных демократов. Другого демократического опыта у немецкого народа не было.
В отличие от поражения в Первой мировой войне для Германии окончание Второй мировой войны означало полную капитуляцию и исчезновение как политической реалии. Территория страны была поделена победившими союзниками на несколько зон военной оккупации, из которых в 1949 г. было создано два новых государства: Федеративная Республика Германии (американская, английская и французская зоны) и Германская Демократическая Республика (советская зона).
Правовой основой создания ФРГ явились решения проходившей в 1948 г. Лондонской конференции шести западных стран - США, Англии, Франции, Бельгии, Голландии и Люксембурга. В соответствии с этими решениями военные губернаторы американской, английской и французской оккупационных зон поручили премьер-министрам правительств германских земель организацию разработки и принятия проекта Основного закона будущего государства. Созданная премьер-министрами конституционная комиссия подготовила проект конституции, который был обсужден и принят 8 мая 1949 г. специально избранным от земель органом Парламентским советом. Вся работа Парламентского совета находилась под постоянным контролем военных губернаторов оккупационных зон. Принятый Парламентским советом документ оперативно в течение трех дней был ратифицирован ландтагами германских земель и стал Основным законом ФРГ 23 мая 1949 г. Предусмотренные Конституцией политические институты власти стали функционировать с сентября 1949 г., когда в Бонне собрался избранный на основе всеобщих выборов Бундестаг, был избран президент и сформировано правительство.
Содержание и специфика германской демократии. Согласно Конституции источником государственной власти является народ. Народ осуществляет власть непосредственно путем голосований, а также через систему представительных органов, которая строится по принципу их разделения на органы законодательной, исполнительной власти и правосудия.
Первый раздел Основного закона ФРГ посвящен проблеме гражданских прав и свобод. Конституция страны исходит из того, что неприкосновенные и не отчуждаемые права человека являются единственной основой человеческого общества, мира и справедливости. Эти права в их совокупности рассматриваются как непосредственно действующее право, которым обязаны руководствоваться все три ветви государственной власти - законодатели, исполнительная 'власть и правосудие. Однако здесь следует отметить специфичность терманской Конституции. Особенность подхода Основного закона ФРГ к проблеме прав и свобод - заложенная в нем возможность противопоставления статуса государственного служащего статусу рядового 'гражданина. Эта возможность превратилась в действительность в 1972 г., с принятием центральным ^правительством и правительствами земель так называемого "декрета о радикалах". Декрет объявил государственную службу несовместимой с поддержкой и принадлежностью к партиям, "аетроенцым антиконститупионноЖ таким партиям документ относил коммунистов 31 правое крыло национал-демократов, хотя официального их запрещения Федералъньш конституционным судом не было.
Структура центральных политических институтов, объем компетенции и характер их взаимоотношений, определенные новой Конституцией, свидетельствуют (r) том, что ;в Германии учрежден строй парламентской республики. Главой ФРГ является президент.'Его избрание проводится специальным Федеральным собранием. При этом 'создатели Конституции учитывали опыт функционирования политической системы Веймарской республики, хогда лрезидент избирался агеносредетвенно народом, являясь ;не только главой государства, но я главой исполнительной власти (другим главой был канцлер), что в силу ряда причин усложнило процесс демократизации общества. Полномочия президента длятся пять лет. Он может быть переизбран только один раз. Различные сроки полномочий президента л Бундестага призваны обеспечить преемственность власти и независимость президента от принявшей участие в его избрании нижней палаты парламента, срок полномочий которой четыре года.
Президент обладает обычными для главы парламентарного государства полномочиями: представляет страну во внешних сношениях с другими государствами, заключает с ними соглашения; принимает и аккредитует послов; Он назначает и увольняет федеральных судей и иных высокопоставленных гражданских и военных должностных лиц. Вместе с тем президент - активный участник внутриполитического процесса; Он предлагает кандидатуру канцлера для' избрания: Бундестагом, объявляет состояние законодательной необходимости, участ> вует в заседаниях правительства!, промуЛБГирует (обна"родует) закэны и т.п. Большинство решений президента предполагает обязательную контрассигнацию федеральною канцлера или соответствующего министра. Президент, нарушивший Конституцию или федеральный закон, отстраняется от должности Конституционным судом, Исполнительная власть Федеральное правительство, состоящее из канцлера и министров, является главным звеном в системе политической вяасти ФРГ. В: период Веймарской республики существовала "двуглавая" исполнительная: власть, представляемая президентом, е одной], и канцлером, - с: другой стороны. Однако в действительности из-за частой смены правительств (20 правительств за 13 лет) канцлер стал только номигналъным главой; Президент же; напротив, значительна расширил свои полномочия, в том числе иг за счет парламента, что особенно проявилось в последние годы существования республики.
Согласно ныне действующей Конституции единоличным главой исполнительной вяасти является канцлер. Это видно из характера его легитимации и объема полномочий;. Свои полномочия федеральный канцлер получает от парламента. В соответствии с установленной процедурой Бундестаг без прений большинством голосов избирает главу правительства, кандидатуру которого предлагает президент. Возможно избрание канцлера и по инициативе не менее чем четвертой части законного числа членов Бундестага, что должно осуществляться в течение не более двух недель"
Канцлер формирует состав правительства, фактически сам назначает и увольняет федеральных министров.
По предложению канцлера президент утверждает кадровые изменения. Конституция возлагает на правительство обязанности руководства страной. Канцлер определяет основные направления внутренней и внешней политики. Руководствуясь политической линией главы правительства, министры самостоятельно ведут дела порученной им отрасли. Ответственность за результаты проводимой правительством политики перед парламентом несет канцлер. Правительство не только выполняет законы, принятые парламентом, издает общеадминистративные предписания, но и само активно участвует в процессе законотворчества. Особенно возрастает роль правительства, когда президент по его инициативе и с согласия Бундесрата объявляет состояние законодательной необходимости. В этом случае законодательный процесс осуществляется без участия Бундестага.
Первое послевоенное правительство было сформировано Конрадом Аденауэром. Приступив к исполнению своих обязанностей в возрасте 73 лет, он показал пример эффективного использования данных ему Конституцией полномочий: германское "экономическое чудо", членство в Европейском сообществе, союз с США.
Законодательная власть и ее взаимоотношения с исполнительной властью. Парламент ФРГ состоит из двух палат - Бундестага, который представляет интересы всего населения федерации, и Бундесрата, который создан для участия субъектов федерации - земель в законодательном процессе и управлении страной. Состав Бундестага избирается по различным избирательным системам: половина депутатов в округах - по мажоритарной системе относительного большинства путем прямого голосования, другая часть - по партийным спискам, выдвигаемым в землях по пропорциональной системе. Срок полномочий Бундестага - четыре года.
Состав Бундесрата включает представителей правительств земель, которые их назначают и отзывают. Количество представителей от земель зависит от численности проживающего на определенной территории населения. Земли с населением до двух миллионов обладают тремя, от двух до шести - четырьмя, свыше шести - пятью мандатами в Бундесрате. При голосовании члены Бундесрата выражают мнение представляемых ими правительств земель. Голоса представителей той или иной земли подаются как единый голос.
Основные направления деятельности парламента законотворчество и контроль правительства. В общественном сознании немцев парламент как основа демократии оставил негативное впечатление, так как не смог справиться с задачами, стоявшими перед ним, а после одобрения в 1933 г. нацистского "Правового акта" он перестал существовать как политический институт. Исходя из прошлого политического опыта и учитывая конституционную практику США, Англии и других демократических стран, составители Основного закона Германии определили полномочия парламента таким образом, чтобы так называемая модель "законодательного бездействия" не повторилась в будущем политическом развитии страны. Законодательные полномочия парламента охватывают комплекс вопросов внутренней и внешней политики, которые частично относятся к исключительной компетенции федерации, частично к конкурирующей компетенции федерации и земель, а также вопросов, по которым федерация уполномочена издавать общие предписания. К исключительной законодательной компетенции парламента относятся внешние сношения, оборона, защита демократического строя от посягательств изнутри, денежное обращение, таможенное и торговое единство территории, средства коммуникации - почта, радио, телеграф и другие сферы.
К конкурирующей компетенции федерации и земель относятся судоустройство, вопросы гражданских, хозяйственных, трудовых и уголовных правоотношений, социальное страхование, обобществление земли и средств производства, содействие культурному, научнотехническому прогрессу, энергетика, здравоохранение, борьба с шумом и т. п. Однако приоритет в сфере конкурирующей законодательной компетенции принадлежит парламенту. Земли обладают правом законодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку парламент не использует свои полномочия и своими нормативными актами не противоречит интересам других земель и государства в целом. Парламент (при соблюдении^ порядка, установленного для нормотворчества в области конкурирующей компетенции) правомочен издавать общие предписания по правовому статусу государственных служащих, распределению земли и организации территории, охране природы, принципах высшего образования и некоторые другие.
Конституция вместе с тем предусматривает возможность передачи парламентом федеральному правительству, федеральному министру или правительству земель полномочий по изданию постановлений.
Сказанное о структуре и законодательных полномочиях парламента позволяет сделать вывод о наличии сущностного сходства высшего органа власти ФРГ с аналогичными парламентами в других демократических странах, а также о присутствии чисто немецкой спецификиу отражающей опыт политической истории страны;
В процессе принятия и исполнения законов парламент вступает в определенные отношения с правительством;, что дает возможность определить действительное место законодательного органа, призванного выражать волю народа..
Как и в других странах парламентаризма, право законодательной инициативы в ФРГ принадлежит парламенту и правительству - депутатам Бундестага, Бундесрата и федеральному правительству. Законы принимаются Бундестагом и приобретают силу после одобрения Бундесратом. Затем они промультируются президентом и публикуются в специальном издании.
Вместе с тем^ (ж в этом состоят некоторые особенности немецкого законотворческого процесса)) законопроекты правительства поступают в Бундестаг не неяосредетвенжц а через Бундесрат, откуда с мнением последнего^ направляются в нижнюю палату парламента. И напротив* законопроекты Бундесрата направляются в Бундестаг через федеральное правительство, которое также высказывает о них свою точку зрения;
Все законопроекты, которые поступили в Бундестаг, первоначально обсуждаются в специальных комитетах. Их количественный состав и процедура* "слушания дела" во многом напоминают практику Конгресса США. Однако система немецких парламентских комитетов в отличие от их американского прототипа менее влиятельная, но более авторитетная, чем в Англии и Франции. Комитеты отражают узкопартийный состав депутатов всего парламента, а должности председателей комитета распределены пропорционально численности мест, которые занимают партии в Бундестаге. Таким образом, партия (партии) парламентского большинства, которая формирует правительство, возглавляет большее, чем оппозиционная партия (партии меньшинства), количество комитетов. Это обстоятельство с учетом высокого уровня партийной дисциплины отражается на характере критического отношения комитетов к правительственными законопроектам. Как правило, все (обычно четыре из пяти) правительственные законопроекты, хотя и сопровождаются рядом замечаний и поправок, но получают положительную оценку парламентских комитетов. Основательная критика правительственного законопроект вгожег расцениваться как попытка сместить канцлера. В $ех случаях, когда правительство видит, что прохождение его законопроекта вызывает серьезные трудности, оно обычно отзывает проект на доработку до того, как будет проведено официальное голосование в комитете. Конституцией страны предусмотрено, что в случае несогласия Бундесрата с принятым Бундестагом законопроектом, могут быть использованы различные процедуры: создание иарите-ивой комиссии из членов Бундестага и Бундесрата, отклонение Бундестагом протеста Бундесрата тем жв количеством голосов, которым тот был принят в верхней палате.
В финансовой области полномочия парламента сводятся практически только к заслушиванию и утверждению предложенного "правительством бюджета. Ибо согласно Конституции поправки парламента к правительственному проекту, следствием которых предполагается увеличение расходов или уменьшение денежных поступлений, допускаются только с согласия федерального правительства.
Составной частью парламентских полномочий является право Бундестага контролировать правительство. Это право реализуется в различных формах, некоторые из которых заимствованы из английской парламентской практики. Чаще всего ответственность федерального правительства осуществляется с помощью депутатских запросов (в устном или письменном виде) и крайне редко в форме недоверия правительству, чт(c) связано с введением Конституцией ФРГ так называемого "конструктивного вотума". В отличие от деструктивного вотума недоверия, практикуемого в других демократических странах, "юиетрукгивный вотум* предполагает, что для его вынесения, кроме ^негативного голосования большинства депутатов нижней палаты парламента, необходимо еще иметь конкрегяую кандидатуру на пост главы кабинета правительства, поддерживаемую большинством в парламенте.
Учреждение такой конституционной процедуры смены правительства явилось реакцией на ситуацию в парламенте, которая сопровождала почти всю историю Веймарской республики. В то время в Рейхстаге регулярно создавалось неустойчивое большинство партийных фракций, которое без труда смещало очередное правительство, но не могло сложиться в устойчивое большинство для создания стабильного правительства. В условиях кризиса власти, когда парламент как законодательный орган в результате бесконечных межпартийных распрей парализован, а правительство как важнейший институт исполнительной власти бездействует, возникает и усиливается тенденция возврата к авторитарным методам принятия и исполнения политико-управленческих решений.
Нынешний канцлер, в отличие от своих предшественников времен Веймарской республики, может рассчитывать на твердую поддержку большинства в парламенте на протяжении периода своих полномочий. В послевоенной истории Германии конструктивный вотум недоверия правительству применялся только дважды: в апреле 1972 г. и в октябре 1982 г. В первом случае оппозиционный блок ХДС/ХСС сделал безуспешную попытку сместить социал-демократическое правительство В. Брандта, во втором случае такая попытка оказалась удачной на смену канцлеру Г. Шмидту пришел Г. Коль. Редкое применение этой процедуры воздействия парламента на правительство свидетельствует о силе сложившейся новой политической системы.
Важнейшими составляющими механизма молодой германской демократии, звеном, связывающим систему политических институтов государственной власти с народом, являются общественно-политические объединения, прежде всего политические партии. Политические партии согласно Основному закону призваны содействовать "формированию политической воли народа" и рассматриваются в этой связи как полугосударственные институты. Эту роль политических партий Германии трудно переоценить, особенно в ситуации, которая сложилась в стране в результате военного и политического поражения режима во Второй мировой войне. Ее характерными чертами были: с одной стороны, политическая пассивность большинства населения, уставшего от политики, от непрерывных идеологических призывов к самопожертвованию, ведению войны до победного конца и не готового к демократии; с другой стороны, на основе Конституции 1949 г. была создана система политических институтов, которая отражала достижения мирового демократического опыта и учитывала негативный опыт демократии Веймарской республики.
Политические партии послевоенной Германии сумели выполнить возложенную на них задачу - в полной мере использовали заложенный в Основном законе демократической потенциал и направили его в конструктивное для республики русло. Успешной деятельности партий способствовал ряд обстоятельств.
Во-первых, их соперники по прежнему режиму национал-социалисты, слившиеся с государственной бюрократией, армией, земельной знатью и крупным бизнесом, были дискредитированы из-за связей с фашистским режимом. Во-вторых, возродившиеся партии демократической ориентации с самого начала своей деятельности пользовались доверием и поддержкой оккупационных властей, что гарантировало их особую роль в процессе становления и функционирования западногерманского государства. В-третьих, пользуясь прочным исходным конституционным и политическим положением возродившиеся партии были уверены в том, что важные должности в административном аппарате центрального и местного уровней будут заняты их приверженцами. И наконец, вклад партий в становление новой немецкой государственности закономерно сопровождался широкой общественной финансовой поддержкой как их повседневных нужд, так и нужд, связанных с избирательными кампаниями.
В результате этих и некоторых других изменений в стране сложилась качественно новая система политических партий, которые никогда до этого не пользовались таким авторитетом. Воздействуя на парламент, правительство и бюрократический аппарат, политические партии оказались способными организовать и контролировать политический процесс. Прежняя система слабых, нестабильных, многочисленных партий, сложившаяся во времена.Веймарской республики, когда около 100 партий соперничали на выборах, а четверть из них, представленные в парламенте, оказывались не в состоянии создать устойчивое правительство, ушла в прошлое.
В первых послевоенных выборах в парламент (1949) участвовало всего 17 политических партий, а к 1961 г. их осталось только четыре: Христианско-демократический союз (ХДС), Христианско-социальный союз (Баварский филиал ХДС), Социал-демократическая партия (СДПГ) и Свободная демократическая партия (СвДП).
Христианско-демократический союз и его Баварский, партнер - Христианско-социальный союз, прежде чем стать партией, возник как движение, которое на принципах и ценностях христианства попыталось объединить различные группы немецкого народа и прежде всего католиков и протестантов, поскольку раскол между ними в довоенное время облегчил победу национал-социализма. ХДС/ХСС окончательно оформился в 1950 г. и вскоре стал главной политической силой страны - количество голосов, подаваемых за партийный блок даже в период, когда он находился в оппозиции (1969-1982), не опускался ниже 45% электората. Своим успехом партийный блок ХДС/ХСС обязан предельно широкой постановке программных задач и отказом от идеологических догм (что явилось разрывом со сложившейся традицией при определении программы партии), а также послевоенным подъемом страны.
Социал-демократическая партия (СДПГ) - единственная политическая партия, которая была воссоздана (1946) вслед за крушением Третьего рейха. Наследница богатой марксистской традиции, СДПГ объявлялась вне закона и преследовалась во времена Второго и Третьего рейхов. В отличие от других веймарских партий социалдемократы обладали репутацией последовательных борцов с национал-социализмом. Проголосовав против гитлеровского "Правового акта" (1933), они, неся тяжелые потери, повели борьбу с нацистским режимом в подполье. Однако свой явный моральный приоритет СДПГ не сумела превратить в избирательный успех, и на первых послевоенных выборах в 1949 г. оказалась в оппозиции. Последующие выборы в 1953 и 1957 гг. показали, что партия может рассчитывать на поддержку не более 30% электората. В поисках причин своих неудач СДПГ отказалась от основных марксистких положений своей программы: национализации средств производства, централизованного экономического планирования, классовой борьбы.Вкачестве основы обновленной партийной программы (Бад-Годесберг, 1959) социал-демократы выдвинули концепцию "демократического социализма" и признали прозападный внешнеполитический курс -К. Аденауэра, поддерживали экономическую политику свободного рынка, стали на путь поиска диалога с церковью.
Новые ориентиры СДПГ обеспечили ей возрастающую поддержку электората. Между 1957 и 1969 гг. число голосующих за социал-демократов возросло с 23 до 43%, что позволило партии войти в коалицию с ХДС/ХСС и разделить правительственную ответственность (1966). А три года спустя СДПГ, вступив в коалицию со свободными демократами, сформировала правительство во главе с лидером партии В. Брандтом. В 1982 СДПГ после 16-летнего правления вернулась к статусу оппозиционной партии.
Нынешняя СДПГ - классовая по происхождению, но общенациональная по существу - самая крупная (780 тыс.членов) партия страны. На'парламентских выборах 1998 г. она заметно опередила правящую ХДС/ХСС и сформировала коалиционное левоцентристское правительство. Партнером по коалиции стала партия "зеленых", которая впервые в своей истории вышла на правительственную арену.
Свободная Демократическая партия (СвДП) возникла в 1948 г. и оказалась единственной из малочисленных партий, которой удалось выжить в условиях двухпартийной системы. По программным целям и задачам СвДП находится где-то посередине между названными выше крупными политическими партиями. Свободные демократы выступают за свободу предпринимательства и реформы, которые позволили бы смягчить крайности капитализма. В экономических вопросах СвДП ближе к ХДС/ХСС, но в социальных вопросах таких как образование, гражданские права и свободы и т. д. партия имеет больше общего с СДПГ. Обладая несколько больше 5% голосов избирателей, свободные демократы, вступая в коалицию то с одной, то е другой крупной партией, влияют на результаты выборов.
Составная часть политической системы ФРГ - правоеудие.Хотя в Германии количество судей на душу населения в 2 раза меньше, чем в США, а независимость судей, будучи защищена законом, все же ограничена статусом гражданских служащих, Германию смело можно характеризовать как общество закона и суда. В соответствии со ст. 92 Конституции этого государства, "судебная власть вверяется судьям; она осуществляется Федеральным Конституционным судом, федеральными судами... и судами земель". Федеральный Конституционный суд состоит из двух сенатов. Судьи и другие члены суда избираются в равном числе Бундестагом и Бундесратом и не могут принадлежать ни законодательным, ни исполнительным органам власти любого уровня. Бюджет суда и другие административные вопросы решаются в ходе прямых переговоров с парламентским судебным комитетом, что укрепляет независимость судей. Суд обладает широкими полномочиями - от толкования Конституции до проверки соответствия Основному закону решений государственных властей, затрагивающих вопросы прав и свобод граждан. Он обязан рассматривать все заявленные нарушения Основного закона, включая законодательные акты. При определении компетенции суда составители Конституции находились под определяющим воздействием американской оккупационной администрации, правовой доктрины США и учли трагическую роль судов в период Третьего рейха.
Вся остальная система немецкого суда обширна и строго специализирована. Существуют пять основных судебных единиц.
1. Обычные суды рассматривают гражданские и уголовные дела. Эти суды организованы на местном, региональном, "высшем" региональном и национальном уровнях. 2. Трудовые суды (всех уровней) рассматривают трудоуправленческие конфликты. В большинстве этих дел группа адвокатов для рабочих предоставляется трудовым союзом. 3. Административный суд разрешает конфликты между гражданами и государственной бюрократией. Они также имеют региональный и апелляционный уровни. 4. Социальные суды благосостояния, рассматривают широкую сферу проблем, связанных с социальной безопасностью и системой здравоохранения. 5. Налоговые суды улаживают специфические проблемы граждан и организаций с системой налогообложения. Соответственно этому на общефедеральном уровне функционируют: Верховный федеральный суд, Верховный суд по трудовым делам, Верховный административный суд, Верховный суд по социальным вопросам, Верховный финансовый суд.
Для обеспечения единства судебной практики создается общее собрание указанных судов, функционирование которого регламентируется федеральным законом.
Центр управляет страной главным образом через административные структуры земельных правительств. Такой механизм осуществления национального законодательства - источник как центробежных, так и центростремительных тенденций. Сепаратистские настроения могут возникнуть по идеологическим и политическим соображениям в тех землях, где к власти приходят партии, находящиеся в оппозиции к правительству (Бавария при социал-демократическом правительстве В. Брандта.) Однако определяет отношение центральной власти с земельными правительствами несравненно более сильная центростремительная, заложенная в самой природе немецкой федерации, тенденция. Дело в том, что земли как субъекты федерации принимают участие в управлении не только на стадии исполнения политикоуправленческих решений, но благодаря их членству в Бундесрате имеют широкий доступ к выработке и принятию таких решений на национальном уровне. (О возможности земель влиять на политический процесс может свидетельствовать и тот факт, что сегодня почти две трети всего федерального законодательства подчинены вето Бундесрата). Усилению единства федерации способствует также заложенный в Конституции приоритет центра в области конкурирующего законодательства, права на издание общих предписаний, финансовая заинтересованность земель (дотации, различные субсидии) в успешной деятельности центрального правительства.
Самоуправление, его структура и характер связи местных территориальных единиц с центром неотделимы от федеративной формы государственного устройства страны. Федерация в послевоенной Германии сложилась не в результате договора между субъектами, отражавшими национальные, экономические и культурные различия (Германия - однонациональное государство), а вследствие императивных указаний западных оккупационных держав.
Согласно Конституции территория страны делится на земли, округа и общины. Управляются местные коллективы представительными органами, избираемыми населением территории в ходе всеобщих, прямых, равных и тайных выборов. В общинах выборный орган может быть заменен общим собранием коллектива.
Основной закон разграничил компетенцию федеральных и земельных органов власти, предоставив последним право принимать нормативные акты по вопросам, не отнесенным к ведению центра. При этом сфера исключительной компетенции земель в Основном законе не указана. К их ведению относится главным образом правовое регулирование местных вопросов (культура, строительство, местные финансы). Конституция предоставляет общинам право решать в рамках закона все дела местного коллектива, при этом они несут ответственность за последствия своих решений. Такими же правами наделяются и союзы обида! (ст. 28 Конституции ФРГ).
йстекшяе десятилетия функционирования политической системы ФРГ дают достаточный материал для определения ее особенностей, а также оценки эффективности и видения перспектив развития.
Наиболее общей характерной чертой немецкой демократии является ее усложненность - существует несколько центров власти. Успешное принятие и исполнение политико-управленческих решений поэтому с необходимостью предполагает наличие социальноэкономического консенсуса. Отсутствует возможность и прямого избрания народом высших должностных лиц страны - президента или канцлера. Партии являются полугосударственными образованиями.
Такая заложенная в Основном законе особенность механизма осуществления демократии имела вполне онределешную цель. В условиях, когда абсолютное €ольшинство немецкого народа ориентировалось на ценности предыдущих авторитарного и тоталитарного режимов, а экономика страны находилась в руинах, сохранение традиционных для демократических стран норма протекания политического процесса допускало бы возможность прихода к власти неонацистской партии.
Первоначально немцы были вынуждены исполнять распоряжения оккупационных властей. Рад лет их политическое участие сводилось только к жюещввдда избирательных участков из "чувства долга". Понадобилось примерно тридцать лет функционирования политической системы, чтобы Германия и ее народ неузнаваемо изменились. Проведенная федералъиым правительством послевоенная рекоиструкция и рациональное планирование позволили ФРГ стать наряду со США и Японией одной из самых экономически процветающих стран. Высокой эффективностью отличается социальная политика государства. Общий расход по социальным программам достиг одной трети валового продукта страны. По оценкам многих специалистов, немцы самый удовлетворенный существующей политической системой народ. Большинство населения страны поддерживает демократический режим, связывает с ним экономический прогресс, успехи во внутренней и внешней политике и верил в его фундаментальные ценности.
