Украинский кризис. Постройте сценарии развития российско-украинских отношений.
Прекращение существования СССР привело к появлению на пространстве Евразии относительно устойчивого постсоветского региона .
«Постсоветские» - государства, входившими в состав бывшего СССР в качестве союзных республик, за исключением трех стран — Латвии, Литвы, Эстонии. Прибалтийские государства как в силу специфики выхода из состава Союза ССР, так и в силу последующей однозначно иной, чем у их соседей, внешнеполитической ориентации оказались включены в тесное взаимодействие и стали членами ЕС и НАТО. Они не предпринимали в отличие от других бывших советских республик попыток включиться в какие бы то ни было институциональные отношения на пространстве некогда единого государства.
25 лет развития постсоветской региональной системы международных отношений включают две принципиальные фазы развития этой системы — фазу становления и консолидации региональной системы и фазу прекращения консолидации и структурной перестройки, ведущей к оформлению все более самостоятельных субрегиональных компонентов. Переходный период между двумя этими фазами охватывает 2004—2008 гг. Началом перехода от одной фазе к другой можно считать «оранжевую революцию» на Украине, а завершением — августовский конфликт в Закавказье, который привел к фиксации новых реалий на постсоветском пространстве.
В 2000-е г. происходило дальнейшее усложнение структуры международных отношений в постсоветском ареале. На настоящий момент постсоветская система состоит из трех субрегиональных компонентов:
1) центральноазиатский регион, который все больше по своим параметрам смешается к региону Южной Азии. «Страной-шарниром», удерживающим этот компонент внутри постсоветского ареала, является Казахстан. Важнейшими внешними факторами для этой подсистемы являются политика Китая и нестабильность в Афганистане;
2) закавказского компонента — географически компактного и, со стратегической точки зрения, достаточно гомогенного, с развитыми внутренними, в том числе конфликтными, связями и с уравновешенными внешними влияниями. Закавказский ареал в силу культурно-исторических предпосылок, специфики отношений с Россией, плотности контактов с другими постсоветскими странами имеет серьезный центростремительный потенциал по отношению к постсоветскому ареалу в целом. Отличительной особенностью этой подсистемы является наличие в ней трех частично признанных/непризнанных образований — Абхазии, Южной Осетии и Нагорного Карабаха;
3) восточноевропейского компонента, включающего Украину, Белоруссию и Молдавию. При этом Россия также отчасти выступает в качестве внутреннего актора этой системы. Принципиальную роль в восточноевропейском компоненте играет Украина. Восточноевропейский компонент в значительной степени развивается при параллельном значительном воздействия политики России и Европейского союза.
Специфика восточноевропейского компонента состоит в том, что он находится на стыке двух региональных подсистем — европейской и постсоветской. В результате этого взаимодействия формируется феномен «новой Восточной Европы».
Феномен «новой Восточной Европы» формируется в результате факторов, связанных с историко-культурной близостью, поиском международной идентичности постсоветскими и постсоциалистическими странами, участием соседних государств в общих региональных и субрегиональных институтах, объективной потребностью в более тесном экономическом взаимодействии. В настоящее время феномен «новой Восточной Европы» объединяет восточноевропейские страны СНГ — Белоруссию, Украину, Молдавию, Польшу, страны Прибалтики, Словакию, Венгрию, Румынию, Болгарию.
СНГ: НЕКОТОРЫЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Содружество Независимых Государств образовано 8 декабря 1991 г. руководителями Белоруссии, России и Украины, подписавшими соглашение о его создании. 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате руководители одиннадцати союзных республик (за исключением вышедших ранее из состава СССР Прибалтийских стран и охваченной гражданской войной Грузии) поддержали решение о создании СНГ и договорились о мерах, позволивших осуществить мирный переход от СССР к статусу суверенных государств. Важнейшими из таких мер стали временное сохранение объединенных вооруженных сил, рублевой зоны, общего контроля за внешними границами. Грузия стала членом СНГ в 1993 г. и вышла из него 18 августа 2008 г., после конфликта в Закавказье. В настоящее время СНГ насчитывает 11 государств.
Ряд государств СНГ время от времени делают заявления относительно правосубъектности СНГ в качестве международной организации, что, однако, не мешает СНГ быть включенным во взаимодействие с другими многосторонними институтами.
Высший орган Совет глав государств, в котором представлены все государства-участники Содружества и который обсуждает и решает принципиальные вопросы, связанные с деятельностью организации. Совет глав государств собирается на заседания два раза в год. Совет глав правительств СНГ координирует сотрудничество органов исполнительной власти государств — участников в экономической, социальной и иных областях общих интересов. Собирается два раза в год. Все решения как в Совете глав государств, так и в Совете глав правительств, принимаются на основе консенсуса. Главы двух этих органов СНГ председательствуют поочерёдно в порядке русского алфавита названий государств — участников Содружества.
ЕврАзЭС в составе России, Белоруссии, Казахстана, Киргизстана и Таджикистана в 2000 г., на базе которого был создан Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана.
Целью ЕврАзЭС провозглашалось повышение «эффективности взаимодействия в целях развития процессов интеграции» между сторонами и «координации подходов при интеграции в экономику». Высшим органом ЕврАзЭС является Межгосударственный совет, который собирается в составе глав государств или глав правительств стран-участниц. Определяет стратегию, направления и перспективы развития интеграции и принимает решения, направленные на реализацию целей и задач ЕврАзЭС». Договор предусматривал создание нормативно правовой базы Сообщества, обязательной для всех стран-участниц, что стало важным шагом вперед по сравнению с более ранними форматами экономической интеграции.
Реализация принципа нашла свое практическое воплощение в подписании 6 октября 2007 г. Договора о создании Таможенного союза, в который вошли Россия, Казахстан и Белоруссия. Целью формирования Таможенного союза было заявлено создание единой таможенной территории, единого таможенного тарифа и мер регулирования торговли с третьими странами.
ЕВРАЗИЙСКИЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ СОЮЗ
Евразийский экономический союз - международная организация региональной экономической интеграции, обладающая международной правосубъектностью и учрежденная Договором о Евразийском экономическом союзе.
В ЕАЭС обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, а также проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики.
Государствами–членами Евразийского экономического союза являются Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика и Российская Федерация.
ЕАЭС создан в целях всесторонней модернизации, кооперации и повышения конкурентоспособности национальных экономик и создания условий для стабильного развития в интересах повышения жизненного уровня населения государств-членов.
ОРГАНИЗАЦИЯ ДОГОВОРА О КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ.
14 мая 2002 г. учреждена ОДКБ, в настоящее время объединяющая Армению, Белоруссию, Казахстан, Киргизию, Россию, Таджикистан и Узбекистан. 7 октября 2002 г. в Кишиневе принят Устав ОДКБ. Положения Устава ввели элементы коллективной безопасности и противодействия внутренним угрозам. В Уставе также была обозначена невозможность размещения военных сил и средств третьих стран на территории участников ОДКБ без предварительных консультаций между странами ОДКБ.
Высшим органом является Совет коллективной безопасности (СКБ) на уровне руководителей государств—членов ОДКБ. Между сессиями СКБ функции Постоянный совет, состоящий из постпредов стран—членов ОДКБ. Высшим должностным лицом ОДКБ является Генеральный секретарь.
С 2 декабря 2004 г. ОДКБ имеет статус наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН. 18 марта 2010 г. в Москве подписана Совместная декларация о сотрудничестве между Секретариатами ООН и ОДКБ, которая предусматривает налаживание взаимодействия между двумя организациями, в частности, в сфере миротворчества.
В 1997 г. представители Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы создали союз, названный ГУАМ (по первым буквам вошедших в него стран). Они поставили задачу сближения с ЕС и НАТО. Украина в 1997 г. подписала Хартию об особых отношениях с НАТО. На ее территории стали проводиться военные учения Североатлантического альянса. В 2003 г. Украина поддержала военную операцию США против Ирака, послан в эту страну контингент своих войск. Молдова тесно сблизилась с Румынией, Азербайджан — с Турцией.
ВНЕРЕГИОНАЛЬНЫЕ АКТОРЫ (ЕС, США, КИТАЙ) НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ.
Трансформация европейского подхода к постсоветскому пространству связана в первую очередь с расширением ЕС в 2004—2007 гг., в результате которого границы ЕС вплотную приблизились к границам СНГ. Концептуально новый подход был выражен термином «новое соседство» в отношении Белоруссии, Украины, Молдавии и трех государств Закавказья; чуть позднее, в 2007 г., появился термин «соседи соседей» применительно к государствам Центральной Азии. В организационно-правовом плане эти инициативы были оформлены Европейской политикой соседства (2004 г.) и программой «Восточное партнерство» (2009 г.).
Стремление наладить горизонтальные связи между странами региона в рамках развития проекта «Восточное партнерство» приняло форму тематических программ, запущенных в конце 2009 — начале 2010 г.: «Интегрированное управление границами», «Региональные энергетические рынки и энергетическая эффективность», Фонд поддержки малых и средних предприятий, противодействие чрезвычайным ситуациям, природоохранная программа. Все более заметными стали требования по гармонизации национального законодательства с нормами права Европейского союза.
«Восточное партнерство» включило целый ряд двусторонних инициатив, которые ранее, еще до формирования самой программы, уже были предложены Украине и Молдавии — как наиболее «европейским» соседям. Наиболее важные из этих инициатив:
— возможность подписания Соглашений об ассоциации, включая всеобъемлющую зону свободной торговли;
— предложение членства в Энергетическом сообществе, созданном в 2006 г. для балканских государств с целью интегрирования государств региона в создаваемый общеевропейский рынок газа и электроэнергетики;
— облегчение — вплоть до отмены — визового режима.
С 2010 г. Россия начала принимать участие в тематических проектах «Восточного партнерства», в частности по приграничному сотрудничеству, однако недостаточная прозрачность процесса реализации «Восточного партнерства» по-прежнему вызывает вопросы.
Эволюция политики США в отношении постсоветских государств
Важным аспектом трансформации американского подхода к отношениям со странами СНГ при Б. Обаме стало то, что демократизация, рассматривавшаяся администрацией Дж. Буша-младшего в первую очередь как оперативнотактическая деятельность по расшатыванию и смене авторитарных режимов, уступила место подходу Вашингтона, основанному на терпеливом ожидании.
Важнейшими аспектами глобальной стратегии Вашингтона, формирующими политику США в СНГ, являются перспективное сокращение американского участия в Международных силах содействия безопасности в Афганистане, сдерживание влияния России в окружающих ее государствах, укрепление энергетической безопасности США и развитие американской системы альянсов в Евразии.
Попытки ускоренного расширения НАТО на постсоветское пространство, за которое ратовала администрация Дж. Буша-младшего, породили в 2008— 2010 гг. жесткое противодействие со стороны России, что сделало крайне проблематичным присоединение к НАТО Грузии. Украина же после прихода к власти в 2010 г. президента В. Януковича модифицировала свой подход к потенциальному членству в НАТО. Проявив гибкость, Вашингтон адаптировал свою позицию соответствующим образом.
Большинство китайских и иностранных исследователей сходятся в понимании стратегических интересов Китая в Центральной Азии (Центра́льная Аз́ия — обширный, не имеющий выхода к океану регион Азии, включающий страны Средней Азии: Узбекистан, Туркменистан, Таджикистан, Кыргызстан, а также Казахстан.): безопасность, экономические отношения и энергоресурсы. Они могут быть разбиты на шесть ключевых элементов: 1) безопасность границ; 2) борьба с движением «Восточный Туркестан»; 3) энергия; 4) экономические интересы; 5) геополитика; и 6) Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). Таким образом, эта концепция выходит за пределы общепринятой и включает три дополнительных компонента - безопасность границ, геополитические интересы и ШОС.
Главные игроки- Россия, Белоруссия, Казахстан, Узбекинстан. Согласно данным Межгосударственного статистического комитета СНГ, лидером Содружества по темпам роста экономики в 2015 г стал Узбекистан с показателем примерно в 8 процентов.
«О бюджете Евразийского экономического союза на 2016 год».Доля взносов распределилась следующим образом: Россия — 6,599 млрд. руб, Казахстан 549,932 млн. руб, Беларусь — 352,699 млн. р
Бюджет СН
Утверждённый бюджет органов СНГ на 2014 г. составляет 817 млн рублей. Самый большой взнос в бюджет приходится на долю РФ — 521 млн. Вклад Украины — 84 млн., Казахстана — 63, Беларуси — 37
Большую часть экспорта в страны СНГ, откуда в Россию едет наибольшее количество мигрантов, составляют топливно-энергетические товары. Оттуда к нам завозят текстиль и изделия из него, фрукты, овощи и другую сельхозпродукцию, в небольшом количестве оборудование и машины (например, автомобили из Узбекистана)
«Экономический интерес в торговле с этими странами для России небольшой, - рассказал Алексей Портанский, профессор НИУ ВШЭ, ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН. - А вот российский рынок для них, наоборот, привлекателен в силу своего размера и разнообразного спроса.».
Отдельным вопросом ставится Украина. Украина не ратифицировала Устав СНГ, поэтому де-юре она не являлась государством-членом СНГ, относясь к государствам-учредителям и государствам-участникам Содружества[14][25]. 19 марта 2014 года Совет национальной безопасности и обороны Украины принял решение о прекращении председательства Украины в СНГ, а секретарь СНБО Украины Андрей Парубий заявил, что страна начинает процесс выхода из Содружества Независимых государств[51]. 3 сентября 2014 года, исполнительный секретарь СНГ Сергей Лебедев заявил, что Украина не вышла из состава СНГ. 8 декабря 2014 депутаты Верховной Рады начали обсуждать вопрос о выходе Украины из СНГ[52]. Решения вынесено не было.
МИД Украины подтвердил выборочное участие страны в Содружестве Независимых Государств (СНГ). Как передает РБК-Украина, об этом заявил глава исполкома СНГ Сергей Лебедев.
По словам Лебедева, Украина продолжает участие в СНГ, "но выборочно, там, где она считает полезным".
Он также отметил, что присутствие Украины в СНГ сохраняется, и в подтверждение этому привел присутствие представителя Украины на экономическом совете СНГ в Москве.
Конечно же камнем преткновения интеграции Украины в СНГ стал политический кризис на Украине, который крайне нанес ущерб этому процессу.
Политический кризис на Украине (2013—2014) — политический кризис, спровоцированный в ноябре 2013 года решением украинского правительства приостановить процесс подписания Соглашения об ассоциации с Евросоюзом. Это решение привело к массовой акции протеста в центре Киева, а также в других городах Украины. В качестве базовых причин, обусловивших размах протестов, называют социальную несправедливость, огромную поляризацию доходов и уровня жизни населения Украины и разгул коррупции, пронизывающей исполнительную и судебную власть, правоохранительные органы (А. Ярошинская. Янв 2014.)
В конечном итоге в феврале 2014 года привела к смене государственной власти. Новая украинская власть получила признание со стороны Евросоюза и США.
Если в столице, в северных, центральных и западных регионах Украины новое руководство страны, заявившее о возобновлении движения в сторону евроинтеграции, пользовалось поддержкой населения и быстро упрочило своё положение, то на юго-востоке с первых же дней после прихода бывшей оппозиции к власти стала шириться волна протестов против действий ультраправых националистических организаций, в защиту статуса русского языка, под антиправительственными, федералистскими, пророссийскими лозунгами. По мере радикализации выступлений и появления новых пророссийских лидеров мирные протесты на территории Донецкой и Луганской областей постепенно переросли в вооружённое противостояние, а лозунги федерализации Украины сменились здесь требованиями самостоятельности регионов и привели к провозглашению Донецкой и Луганской народных республик. Для подавления антиправительственных выступлений украинское руководство в середине апреля объявило о начале силовой операции.
На саммите в Минске 11—12 февраля 2015 года руководителями Германии, Франции, Украины, России в формате «нормандской четвёрки», приняли Комплекс мер по выполнению Минских соглашений (Второе минское соглашение офиц. Продлено на 2016 ), с целью деэскалации вооружённого конфликта на востоке Украины. Многие политологи и аналитики довольно скептически относятся к подписанному 12 февраля 2015 года Комплексу мер, поскольку нет гарантий выполнения этих соглашений и политической воли обеих сторон к их соблюдению.
«Минское соглашение содержит 13 пунктов: первые три подразумевают прекращение огня, отвод тяжёлых вооружений и доступ наблюдателей от ОБСЕ к складам вооружения. Ничего из этого так и не было сделано. Начальной точкой можно считать пункт 4, начиная с которого речь идет о „диалоге“, новой украинской конституции с элементами децентрализации, о местных выборах в соответствии с украинским законодательством, а также о полном контроле над государственной границей со стороны украинского правительства». Однако представители Украины и самопровозглашённых республик не хотят признавать друг друга.
По состоянию на марта 2016 г. в военном конфликте на юго-востоке Украины продолжается перемирие, обусловленное Минскими соглашениями ,но регулярно нарушаемое киевской стороной. Продолжение гражданской войны на Украине представляется неизбежным.
Российская же стороны затронула этот кризис в Стратегии национальной безопасности в 17 пункте: Позиция Запада, направленная на противодействие интеграционным процессам и создание очагов напряженности в Евразийском регионе, оказывает негативное влияние на реализацию российских национальных интересов. Поддержка США и Европейским союзом антиконституционного государственного переворота на Украине привела к глубокому расколу в украинском обществе и возникновению вооруженного конфликта. Укрепление крайне правой националистической идеологии, целенаправленное формирование у украинского населения образа врага в лице России, неприкрытая ставка на силовое решение внутригосударственных противоречий, глубокий социально-экономический кризис превращают Украину в долгосрочный очаг нестабильности в Европе и непосредственно у границ России.
Сценарий I. Эскалация. (Конфронтационный сценарий)
Возобновление военных действий на Востоке Украины, безусловно, является худшим из возможных сценариев. Даже ограниченные военные действия, существенно обострят экономическую и политическую ситуацию в Украине, что приведет к радикализации украинского общества и усиления конфронтационной риторики на уровне официальных лиц и в СМИ. Главной целью этой риторики станет Россия, обеспечивающая жизнеспособность сепаратистских республик на Донбассе.
Подобное развитие событий в долгосрочной перспективе может привести к разрыву отношений между двумя странами и возникновения острой межнациональной вражды на бытовом уровне. Такой сценарий наиболее вероятен при агрессивной пропаганде национализма в СМИ с обеих сторон.
Сценарий II. Замораживание конфликта («холодный мир»)
Неполная реализация Минских договоренностей от февраля 2015 года при нежелании одной из сторон или всех сторон вести дальнейшие переговоры может привести к фактическому замораживанию конфликта и, в перспективе, превращению части территории Донбасса в аналог непризнанной Приднестровской Молдавской Республики. В настоящее время даже при условии соблюдения режима прекращения огня (что, однако, не исключает возможности эпизодических столкновений на линии разграничения), реализация политической части плана по мирному урегулированию конфликта вызывает серьезные сомнения у экспертов. Если лидеры самопровозглашенных республик захотят остаться у власти, это не может быть автоматически гарантировано при проведении процедуры выборов, предусмотренной в Минских договоренностях.
В свою очередь, Киев обладает таким мощным рычагом воздействия на Донбасс как экономическая блокада. Как и в случае с другими замороженными конфликтами на постсоветском пространстве, экономическая блокада как реакция на сохранение нынешних лидеров ДНР-ЛНР у власти, вероятно, будет означать дальнейший экономический упадок и опустошение Донбасса, превращение его в очаг постоянной нестабильности и угроз для безопасности всего региона. Вместе с тем, при таком сценарии Донбасс, предположительно, сможет рассчитывать на определенную экономическую поддержку России. Однако же, эта потенциальная поддержка, вероятно, будет достаточно ограниченной, учитывая ухудшение макроэкономической ситуации в России на фоне низких цен на энергоносители и экономических санкций.
Отметим отдельно, что потенциальная миротворческая операция ООН на линии разделения сторон на Донбассе также скорее приведет к замораживанию конфликта, чем к его урегулированию, потому что наличие миротворческого контингента будет означать, что есть две признанные стороны конфликта – центральная власть и сепаратистские регионы. В таком случае Киеву придется сменить свой дискурс относительно антиреррористической операции на дискурс о внутреннем конфликте, что политически неприемлемо для украинских властей.
Для Украины замораживание конфликта вместо его разрешения значит, что ей придется жить в условиях постоянной угрозы возобновления военных действий, усиление оборонного сектора и укрепление восточных рубежей останется среди главных приоритетов украинского руководства. Однако, не вызывает сомнения, тот факт, что украинское руководство будет рассматривать РФ в качестве главной внешнеполитической угрозы и соответственно формулировать свою новую военно-политическую доктрину.
Для России сценарий замораживания конфликта можно, в какой-то степени, считать более благоприятным, чем для Украины. Цель России – поддержать стремление Донбасса к автономии от Киева. Если автономия не будет возможна политически в рамках общеукраинского процесса децентрализации власти, то Москва скорее выберет заморозку конфликта, чтобы обеспечить Донбасс, если не официальной легитимной автономностью, но хотя бы фактической нелегитимной автономностью.
Сценарий III. Восстановление сотрудничества
При самых оптимистических прогнозах возобновление сотрудничества и партнерства между Россией и Украиной после потрясений 2014 года возможно лишь в долгосрочной перспективе. Даже при условии смены власти как в России, так и в Украине (в украинском публичном дискурсе лично Владимир Путин представляется как главная причина возникшего кризиса, в российском – соответственно П. Порошенко), восстановление доверия станет сложным и долгим процессом для обоих государств. Даже при условии приемлемого и для России, и для Украины урегулирования конфликта на Донбассе, в частности полного выполнения Минских договоренностей, Крым останется фактором, который на долгие годы будет определять тональность, содержание и характер украинско-российских отношений. Высокая поддержка среди населения РФ «воссоединения с Крымом», эмоциональная составляющая этого шага делают крайне маловероятной возвращение полуострова в состав Украины.
Для восстановления сотрудничества необходимо будет не только преодолеть то, что разделяет, но и найти то, что объединяет. Разрабатывая сценарии развития российско-украинских отношений в 2010-2020 годах, украинский эксперт Катерина Шинкарук пришла к заключению, что главную роль в определении характера развития отношений России и Украины будет играть стратегия (соперничество или сотрудничество), которую выберет Россия в отношениях с Западом. События 2014 года подтвердили этот тезис. В Украине доминирует представление, как на уровне элит, так и на уровне общества, что Россия ставит Украину перед выбором – или сближение с ЕС, или партнерство с Россией.
