В России долго дебатировался ещё и сегодня не до конца решённый вопрос — кому должна быть предоставлена организация призрения — государству или самоуправляющимся союзам?
К середине 19 в. теоретики и практики социальной работы в Российской империи пришли к выводу о необходимости децентрализации в деле призрения, превращение его в подлинно общественное. Это могло обеспечить самый важный принцип благотворительности – индивидуализацию помощи. Местные органы призрения находились “близко к нужде”, они более внимательно и экономично расходовали средства, обходились без формализма и проволочек в работе.
Серьёзные изменения в организации всей социальной политики были связаны с созданием выборных представительных учреждений местного административного хозяйствования — земского (1864) и городского (1870) самоуправления.
Относительная неэффективность централизованной казенной системы общественного призрения заставили в период реформ 60 – 70-х гг. XIX в. подвергнуть её серьезной перестройке.
Многие из прежних (казенных и сословных) учреждений сохранились, но отныне дело призрения было децентрализовано и предано в руки общественности в лице новых местных органов – самоуправления – земств и городских дум.
По «Положению о губернских местных учреждениях» 1964г. такими органами в уездах стали уездные земские собрания, состоявшие из земских гласных, избираемых на три года по трем куриям избирателей (местные землевладельцы-помещики, городские владельцы недвижимости и торгово-промышленных предприятий, крестьянские общества). Исполнительным органом земства стала земская управа во главе с председателем – уездным предводителем дворянства. По этой же схеме создавались губернские земские собрания и управы. С 1870г. в 509 городах России вводились новые бессословные городские думы, которые выделяли из своего состава городскую управу во главе с городским головой. Выборы были цензовыми (по размерам уплачиваемых городских налогов избиратели делились на три разряда) и обеспечивали преобладание в думе богатых плательщиков.
В ведение этих новых органов и было передано в числе хозяйственных вопросов местного значения «попечение» о малоимущих и больных, к ним в наследство перешли и порой находившиеся в крайне неприглядном состоянии «богоугодные заведения» упраздненных приказов общественного призрения.
Несомненной заслугой земств был отказ от старой системы сословного «попечения» (и от отношения к нему как к частному делу в рамках традиционной церковной благотворительности). Социальная защита стала рассматриваться как важнейшее общественное дело, что было крайне необходимо и своевременно в условиях быстрого утверждения капиталистических отношений со всеми соответствующими последствиями: аграрным перенаселением, распадом традиционного крестьянского быта, стремительной урбанизацией, безработицей и т.д. Деятельность земств была направлена не только на смягчение последствий этих явлений, но и на предупреждение их и нашла широкий и многогранный характер: народное образование, медицинская помощь, санитарная служба, продовольственное дело.
Полувековой опыт работы земских и городских учреждений показал, что, несмотря на все ограничения и препятствия со стороны бюрократического государственного аппарата, местное самоуправление смогло укрепиться и широко развернуть свою деятельность, имевшую прямую социальную направленность. В ряде случаев, например при хронических для России неурожаях (1873, 1880-1881, 1891, 1897-1898, 1901, 1905-1906, 1911гг. – это неурожайные для целых регионов годы, когда голод становился стихийным бедствием для крестьян), организация помощи голодающим становилась просто невозможной без энергичной помощи со стороны земств. Именно они сумели наиболее эффективно использовать свои и предоставленные государством средства для организации «продовольственного дела» - прямой помощи голодающим, выдачи крестьянам семян, специальных ссуд и т.д. Они же, как было сказано выше, оказали существенную поддержку проводимой государством аграрной реформе – естественно не насильственными методами, а организацией учебы нарождавшегося «фермерства». Земские агрономы (1500 человек в 1914г.) демонстрировали крестьянам на практике преимущества новых агротехнических приемов и современных орудий (плугов, веялок и т.д.) и порой даже раздавали их бесплатно – чтобы преодолеть инерцию традиционного уклада хозяйства.
Но наиболее важным уроком земского движения была не успешная поддержка казенных начинаний, а сам факт пробуждения местной инициативы, особенно ценный для самодержавной централизованной монархии, где подобные традиции в силу ряда исторических условий не получили широкого распространения. Сами земцы отмечали, что введение новых учреждений «чрезвычайно подняло в свое время общественное настроение и, пробудив дух самодеятельности, весьма значительно повлияло на усиление благотворительной деятельности всех ведомств, особенно же общества и населения». «Дух самодеятельности» земских и городских органов помог наладить дело социальной помощи, максимально приблизив ее к конкретным условиям, «определенным на основании личного ознакомления с ними благотворящего». В 80-90-х гг. ХIХ в. земские и городские власти создавали низовую сеть благотворительных органов – попечительств, (на уровне волости, маленького города или городского участка), которые должны были «во-первых, тщательно обследовать положение каждого семейства, просящего пособия, во-вторых, определять вид и размер требуемой помощи, в третьих, приискивать для удовлетворения дознанных нужд местные средства, состоящие из пожертвований, субсидий земских, городских и других учреждений, и в-четвертых, заказывать самую помощь, т.е. производить пособия».
Российская империя — страна крестьянская, поэтому сельское и волостное призрение играло существенную роль. Однако законодательство, по сути, закрепило за ними архаические способы помощи. Престарелые, дряхлые, увечные призревались родственниками, а если их не было, то крестьянским обществом.
В практике крестьянского призрения преобладали следующие виды крестьянской помощи: поочередное кормление по домам, выдача хлебных и денежных пособий, организация яслей-приютов для детей, освобождение от платежей, помощь в полевых работах, добровольное подаяние деньгами, хлебом, одеждой (милостыня).
Не следует, разумеется, прямо копировать земский опыт в новых исторических условиях, тем более, что повышение местного самоуправления в старой России было весьма схоже с состоянием нынешних местных Советов – те же мизерные бюджеты и зависимость от произвола «начальства». Наряду с приведенными выше достижениями нетрудно привести и примеры иного рода – многие земства были весьма не расторопны и пассивны, а отсутствие кворума на сессиях нынешних Советов имело место и у их предшественников.
Успешное возрождение лучших традиций местного самоуправления (с его социальной направленностью) безусловно, требует качественного изменения всей системы местных органов власти и реального выполнения так и не осуществленной дореволюционным земством задачи – создания мелкой единицы самоуправления. Земские деятели полагали, что ее оптимальный размер – 10-15 тысяч человек – позволит максимально приблизить власть к населению, и «наш сельский обыватель быстрее вырастет в гражданина в подобных условиях».
