Государственный строй Российской империи в XIX в. Реформы государственного управления на протяжении XIX в.

Александр I (1801–1825) планировал кардинально изменить политический и социальный строй империи, но вынужден был считаться с мнением консервативно настроенного дворянства. Поэтому он сумел осуществить только некоторые, далеко не самые решительные преобразования. Речь идет о частичном ограничении крепостного права (об этом говорилось выше) и преобразовании системы органов власти и управления.

Большинство исследователей выделяет в царствовании Александра I два периода: до войны 1812 – 1814 гг., когда император стремился провести либеральные преобразования, и после победы над Наполеоном, когда во внутренней и внешней политике стали преобладать консервативные тенденции.

Молодой император мечтал об установлении конституционного строя. Планы таких преобразований в 1801 – 1803 гг. обсуждались в Негласном комитете – неофициальном органе при императоре, в состав которого входили его друзья и единомышленники. Члены комитета предлагали создать в России представительный орган власти, провозгласить демократические свободы, ограничить посредством закона власть монарха. На заседаниях Комитета обсуждались также и конкретные мероприятия по реформированию государственного аппарата (реформы Сената, создание министерств и т.д.). Официально пересмотром существующих государственных законов и составлением новых законопроектов занимался Непременный совет (1801 – 1810 гг.), состоявший из представителей высшей титулованной знати.

Столкнувшись с оппозицией дворянства, Александр I счел более надежным не идти напролом, а создать сначала правовые и административные условия для преобразований. Наиболее актуальной задачей было признано реформирование административного аппарата – ее решение должно было, по мнению ближайшего окружения императора, подготовить ведение конституционного правления (такая цель подразумевалась, но не декларировалась). 8 сентября 1802 г. создавались министерства – новые отраслевые органы управления, заменившие собой коллегии, и Комитет министров – коллегиальный совещательный орган. Проект создания министерств разработал член Негласного комитета Н. Н. Новосильцев. Но большое значение имел и второй этап министерской реформы, когда в 1811–1812 гг. по инициативе М.М. Сперанского были приняты важнейшие нормативно-правовые акты, определившие компетенцию и порядок деятельности министерств и Комитета министров.

Всего было создано восемь министерств. На правах центральных ведомств действовали также Главное казначейство и Департамент уделов. Коллегии первоначально не упразднялись, а включались в соответствующие министерства, сохраняя организационную самостоятельность. Министры не вмешивались в текущие дела коллегий и лишь наиболее важные дела разрешали лично. Однако уже через год от такой системы, в силу ее неэффективности, отказались, и был введен в действие принцип единоначалия, который стал основополагающим принципом новой министерской системы управления. Министры единолично (а не коллегиально) принимали решения и несли за них персональную ответственность перед монархом.

Окончательно статус министерств был закреплен в изданном 25 июня 1811 г. «Общем учреждении министерств». Министерства действовали исключительно как исполнительные органы власти и лишались законодательных и судебных полномочий. Министры и их заместители (товарищи министров) назначались императором. Рабочий аппарат каждого министерства включал в себя несколько департаментов, которые делились на отделения, а отделения – на столы. Низших чиновников аппарата министерства назначал министр, а высших чиновников – император по представлению министра. При министре действовал коллегиальный орган – совет министра. Он состоял из начальников департаментов и собирался для рассмотрения наиболее важных дел. Совет не имел решающего значения для принятия решений, а скорее выступал в качестве подготовительного органа, которому передавались из департаментов все материалы, идущие на подпись министру. В состав министерств также включались канцелярии, счетные отделения, вспомогательные учреждения финансового, технического и другого специального назначения.

Комитет министров был образован в целях координации деятельности министерств. В состав Комитета министров входили министры и главноуправляющие ведомствами. С учреждением Государственного совета в состав Комитета министров вошли председатель Государственного совета, а также председатели его департаментов. Компетенция Комитета окончательно была определена «Учреждением» 20 марта 1812 г. Как совещательный (а не правительственный) орган при императоре он решал вопросы, требующие согласованного участия нескольких министерств, превышающие пределы власти одного министра или вопросы, которые не смогли разрешить в конкретном министерстве. Кроме того, к компетенции Комитета относился ряд специальных вопросов: надзора за губернаторами и губернскими правлениями, продовольственное снабжение, устройство путей сообщения, утверждение штатов учреждений и др. Комитет нередко, особенно в первой четверти XIX в., рассматривал и законопроекты (в этом случае его журналы утверждались императором и обнародовались Сенатом).

Одновременно с учреждением министерств 8 сентября 1802 г. по инициативе графа П. В. Завадовского император издал указ, реформировавший деятельность Сената. Он объявлялся «хранителем законов», высшей судебной инстанцией, органом надзора за администрацией. Всем министрам предписывалось подавать в Сенат ежегодные отчеты. Сенат получил право ставить вопрос о пересмотре императорских указов, если они не соответствовали действующим законам. Однако уже в 1803 г. Сенат лишился этого права, а отчеты министров вскоре стали поступать не в Сенат, а в Комитет министров. Таким образом, реформа Сената практически провалилась. Поэтому исследователи сходятся во мнении, что министерская реформа – это фактически единственное реальное, преобразовательное мероприятие, осуществленное Александром в первые годы царствования. Эта реформа определила главные принципы организации центрального управления в дореволюционной России. Министерская система в дальнейшем совершенствовалась: если в 1802 г. было 10 центральных ведомств (8 министерств, Государственное казначейство и Департамент уделов), то к 1860 г. их стало 12 (9 министерств и 3 главных управления).

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МИНИСТЕРСТВ И ВЕДОМСТВ В РОССИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в.

Логическим завершением министерской реформы должно было стать создание в стране представительного выборного органа власти. По крайней мере, только так можно было избежать всевластия министерской бюрократии и обеспечить эффективный контроль за ее деятельностью. Разработку проекта реформ Александр I поручил М.М.Сперанскому. В начале октября 1809 г. было подготовлено «Введение к Уложению государственных законов», определявшее основные направления реформирования государственного механизма. Проект Сперанского развивал и конкретизировал основные идеи политических преобразований, обсуждавшихся ранее Александром I с членами Негласного комитета. В основу проекта преобразований был заложен принцип разделения властей. М. М. Сперанский предложил создать Государственную думу – представительный законодательный орган, в выборах которого могут участвовать собственники недвижимости. Судебная власть закреплялась за Сенатом, исполнительная власть предоставлялась министерствам (министры отчитываются перед Думой). Для координации действий высших государственных учреждений предлагалось создать Государственный совет, который наделялся правом предварительного рассмотрения законов до их внесения в Государственную думу. Сперанский не посягал на основы монархического строя: исключительное право законодательной инициативы и утверждения новых законов сохранялось за императором, в его руках сосредоточивалась и вся полнота управления страной. Тем не менее, очевидно, что реализация проекта Сперанского могла бы ограничить самодержавную власть, значительно продвинуть Россию по пути превращения крепостнической монархии в буржуазную.

Александр I одобрил план Сперанского. Более того, основополагающие идеи преобразований, несомненно, были сформулированы и определены лично императором – в противном случае Сперанский вряд ли решился бы на составление столь смелого для тех лет проекта. Император поддержал и другие нововведения Сперанского, в частности, были введены обязательные экзамены для продвижения по службе. Эти и другие мероприятия вызвали крайнее неприятие и возмущение среди придворной знати. В результате придворных интриг Сперанский был обвинен в антигосударственной деятельности и отправлен в ссылку (1812 г.), а император, учитывая настроения в среде дворян, не пошел на осуществление полномасштабных реформ. Из всего комплекса планируемых мероприятий, Александр I решился только реализовать идею создания Государственного совета.

Созданный 1 января 1810 г. Государственный совет стал высшим законосовещательным учреждением. Через Государственный совет должны были проходить все законопроекты (на практике это не всегда соблюдалось). Совет мог сам разрабатывать важнейшие законопроекты и до 1826 г. обладал правом законодательной инициативы. Одобренный Государственным советом законопроект передавался на утверждение императора, и после получения его согласия становился законом, который оглашался 1-м департаментом Сената. Совет ни в коей мере не ограничивал власть монарха, а призван был обеспечить повышение качества законотворческого процесса и привидение всей правовой системы к единообразию.

Члены и председатель Совета назначались императором из числа влиятельных чиновников. Кроме того, по должности в состав Совета входили министры и главноуправляющие. Государственный совет состоял из общего собрания, департаментов, комиссии составления законов и комиссии прошений. Департаменты (законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии, а позднее – дел царства Польского) были предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов перед внесением их на обсуждение в общее собрание. Делопроизводство велось в Государственной канцелярии, которую возглавлял государственный секретарь.

Во второй период своего царствования (1815–1825), Александр I , как уже отмечалось выше, стал проводить более консервативный курс, но все же не до конца отказался от своих конституционных идей. 27 ноября 1815 г. император подписал Конституцию Царства Польского, рассматривая это событие как первый шаг на пути введения конституционного правления в России. В 1818–1819 гг. по поручению императора группой высокопоставленных чиновников во главе с бывшим членом Негласного комитета Н. Н. Новосильцевым был разработан проект российской конституции – «Государственная уставная грамота Российской империи». Конституция предусматривала создание представительного органа – двухпалатного Государственного Сейма или Думы. Верхняя палата (Сенат) формировалась из членов императорской фамилии и назначенных императором сенаторов, а нижняя (Посольская палата) – назначалась императором из числа кандидатов, избранных дворянскими собраниями и горожанами. Законы, принятые Сеймом, должны были утверждаться императором. Конституция провозглашала свободу слова, печати, свободу вероисповедания, равенство всех граждан перед законом, неприкосновенность личности и собственности. Проект был представлен государю и одобрен им, однако, так и не был реализован.

Таким образом, реформы Александра I не изменили абсолютистского характера российского государства. Реформы инициировались «сверху» – самим самодержцем – и такие их итоги во многом объясняются особенностями личности императора. Однако при всей сложности и противоречивости личности Александра I трудно усомниться в искренности его стремления осуществить в России либеральные реформы. Главная причина неудач заключается в отсутствии широкой общественной поддержки. В подавляющей своей массе дворянство не хотело либеральных преобразований.

Вместе с тем, неприятие самодержавной формы правления и крепостного права привели передовую часть дворянской молодежи в тайные общества, в рамках которых были разработаны свои конституционные проекты – «Конституция» Н. М. Муравьева и «Русская правда» П. И. Пестеля. Члены тайных обществ (в научных исследованиях их именуют «декабристами») рассчитывали в результате восстания низложить самодержавие и созвать Учредительное собрание (для определения формы правления – республики или конституционной монархии), добиться уничтожения сословного строя, введения гражданских свобод, освобождения крестьян. Воспользовавшись неожиданной смертью Александра I и сложившейся после нее ситуацией междуцарствия, они в декабре 1825 г. организовали восстание на Сенатской площади в Петербурге. Восстание было подавлено, а лидеры декабристов – казнены. Поражение декабристов окончательно похоронило надежды на либеральные преобразования.

Новый император Николай I (1825–1856 гг.) видел главную цель своего царствования в укреплении и сохранении существующего строя. Характерной чертой внутренней политики Николая I являлось укрепление дворянского сословия, предотвращение его расширения за счет выходцев из податных сословий. Изменились правила прохождения государственной службы: с 1832 г. чиновникам 4 – 10 классов присваивалось не дворянство, а новое сословное положение – почетных граждан. Почетные граждане освобождались от рекрутской повинности, телесных наказаний, подушной подати. Это должно было уменьшить приток лиц неблагородного происхождения в ряды дворянства. Система образования также приобрела четко выраженную сословную направленность.

Главным государственным учреждением стала Собственная его императорского величества канцелярия. При Николае I в этой канцелярии были созданы шесть отделений, права которых почти не отличались от прав министерств. Каждое из этих «отделений» представляло из себя самостоятельное высшее государственное учреждение с особым начальником, ответственным только перед императором, своими штатами и делопроизводством.

Особую известность приобрело третье отделение, в задачи которого входили борьба с государственными, должностными и религиозными преступлениями, высылка и размещение «подозрительных людей», управление тюрьмами, наблюдение за иностранцами, цензура. В 1827 г. был образован и подчинен третьему отделению специальный корпус жандармов – военизированные формирования политической полиции.

Правление Николая I подвело своеобразную черту под целым рядом неудачных попыток реформировать российское государство в первой четверти XIX в. и символизировало победу противников реформ. Основные принципы сложившейся на тот момент государственной системы были закреплены в Своде законов Российской империи (1832 г.) В ст. 1 подчеркивался неограниченный характер монархической власти. Император, объединяя в своем лице все ветви власти, правил, опираясь на разветвленный чиновничий аппарат. При этом в Своде законов различалось верховное и подчиненное управление. Органами верховного управления были Государственный совет, Комитет министров, Канцелярия и двор императора. К органам подчиненного управления относились Сенат и министерства. Сенат провозглашался высшим судебным органом, на него возлагались публикация и толкование законов.

Местное управление в первой половине XIX в. не претерпело существенных изменений. Губернии возглавляли губернаторы и губернские правления, уезды – капитаны-исправники и нижние земские суды (административно-полицейские, а не судебные органы). Уезды после проведения реформы управления государственными крестьянами (1837 г.) делились на станы и волости. Появляются должности станового пристава и волостного головы.

Не подвергалась существенным изменениям и судебная система, созданная при Екатерине II. Только были упразднены, как излишние, сословные суды второй инстанции – верхние расправы, губернские магистраты и верхние земские суды. Сословные суды продолжали действовать в каждом уезде, а на губернском уровне сохранялись общесословные суды – палаты уголовного и гражданского суда, совестный суд. С начала XIX в. в крупных городах стали учреждаться коммерческие и словесные суды.

Контрреформы в Российской империи в 70–90-е годы XIX века

Великие реформы заметно продвинули Россию по пути к стабильному социально-политическому устройству, однако до истинной стабилизации было еще далеко. Передовая судебная система и эффективное местное самоуправление плохо сочетались с неограниченной законом самодержавной властью и неподконтрольными обществу бюрократическими структурами. Правительство, вынужденное под угрозой революционной ситуации пойти на проведение реформ, тем не менее, стремилось гарантировать незыблемость самодержавия, и было готово в любой момент, при наличии угрозы монархическому режиму, повернуть реформы вспять.

Отступления от декларированных либеральных принципов начались уже в самый разгар реформ. По мнению исследователей, преобразовательный потенциал политики Александра II был исчерпан уже к середине 60-х гг., а после покушения на царя, совершенного в 1866 г. Д. Каракозовым (фактически первого в истории императорской России террористического акта), в деятельности правительства постепенно нарастали охранительные, консервативные тенденции.

Прежде всего консерваторы стремились нанести удар по судебной власти, еще окончательно не окрепшей, но уже демонстрировавшей свою независимость от правительственной бюрократии. Распространенным явлением, как мы отмечали, стали изъятия дел из общего судебного порядка с последующей их передачей на рассмотрение специальных и чрезвычайных судов. Так, с 1872 г. наиболее важные дела по государственным преступлениям разбирались в специально образованном для этих целей Особом присутствии Сената. Оно рассматривало дела в составе первоприсутствующего, пяти сенаторов, четырех сословных представителей. Особо важные дела разбирал Верховный уголовный суд, персональный состав которого определялся указом царя с учетом характера подлежащего рассмотрению дела. Дознание по государственным преступлениям проводил корпус жандармов.

Особое значение приобрела военная юстиция, более подконтрольная властям, чем гражданские суды. С 1874 г. военные суды стали рассматривать дела о «противозаконных сообществах». В 1878 г., когда революционерка Вера Засулич, совершившая покушение на жизнь петербургского градоначальника Ф. Ф. Трепова, была оправданна судом присяжных, правительство «доверило» военным судам дела о сопротивлении властям и о покушениях на должностных лиц.

В конце 70-х гг. XIX в. явственно проявился кризис в социальных и политических отношениях. Революционеры неоднократно пытались убить императора, рассчитывая путем террора добиться коренных перемен в обществе. В феврале 1880 г., после очередного покушения на жизнь императора, когда при взрыве в Зимнем дворце погибли десятки людей, был создан чрезвычайный орган управления – Верховная распорядительная комиссия по охранению государственного порядка и общественного спокойствия во главе с М. Т. Лорис-Меликовым. Верховной комиссии временно подчинялись 3-е отделение Канцелярии императора и корпус жандармов. Ее главная задача состояла в объединении всех карательных органов для борьбы с революционным движением.

Лорис-Меликов предложил не только репрессивные меры против террористов, но и начал подготовку широкой политической реформы. По мысли Лорис-Меликова, привлечение к законотворческой деятельности земских общественных деятелей, оформление легальной политической оппозиции ослабило бы позиции непримиримых революционеров. Будучи реалистом, он не настаивал на создании полноправного парламента, а предложил сформировать совещательный представительный орган. Александр II, два десятилетия противившийся любым проектам создания представительного органа на общеимперском уровне, согласился с доводами Лорис-Меликова и одобрил его план привлечь представителей земств к обсуждению правительственных мероприятий. У сторонников реформ появилась слабая надежда на поражение консерваторов. Однако, убийство императора Александра II членами революционной организации «Народная воля» 1 марта 1881 г. перечеркнуло эти надежды. На престол вступил сын убитого императора Александр III (1881 –1894), предпочитавший реформам полицейские методы умиротворения страны. Именно в годы правления Александра III политика контрреформ проводилась наиболее последовательно и масштабно.

В 1881 г. было принято специальное «Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия», согласно которому в тех регионах, где вводился режим усиленной или чрезвычайной охраны, министру внутренних дел и генерал-губернаторам предоставлялось право передавать ряд дел на рассмотрение военных судов. Они рассматривали дела в кратчайшие сроки по законам военного времени и без соблюдения в должной мере прав подсудимого. Губернаторы также могли арестовывать и в административном порядке высылать из вверенных им губерний неблагонадежных лиц.

Ограничивалась гласность судебного разбирательства. Если судебный процесс имел большой общественный резонанс, судам предоставлялось право проводить слушание дела в закрытом порядке по соображениям «конфиденциальности» или «секретности».

В 1889 г. вступило в действие «Положение о земских участковых начальниках», согласно которому почти повсеместно упразднялись мировые суды (за исключением Петербурга, Москвы, Одессы). В уездах функции мировых судей были переданы земским начальникам – должностным лицам, назначавшимся из числа потомственных дворян и осуществлявших контроль над крестьянским самоуправлением и волостными судами. Дела, не перешедшие к земским начальникам, рассматривали уездные окружные суды. В городах мировых судей заменили назначаемые министром юстиции городские судьи. Во второй инстанции дела разбирались уездными съездами (во главе с предводителем уездного дворянства). Кассационной инстанцией для новой системы административно-судебных органов стали губернские присутствия, действовавшие под руководством губернаторов.

Контреформы затрагивали не только судебные органы, но и местное самоуправление. В 1890 г. была проведена земская контрреформа, изменившая порядок выборов в земства. Куриальная избирательная система сохранилась, но были ужесточены требования к избирателям с целью более последовательного проведения сословного принципа. По первой курии теперь могли участвовать в выборах только потомственные и личные дворяне, для которых при этом снижался избирательный ценз. Во второй курии (городской) ценз, напротив, был значительно увеличен. В крестьянской курии крестьяне отныне выбирали только кандидатов в уездные земские собрания, и уже из их числа губернатор по своему усмотрению назначал гласных. Усилился надзор за составом и деятельностью земств со стороны администрации. Очевидно, что правительство тем самым стремилось ограничить проникновение в состав земств представителей оппозиции и превратить земства в преимущественно дворянские учреждения.

В 1892 г. вступило в силу новое « Городовое положение». Налоговый ценз заменялся имущественным, в результате чего число жителей, имевших избирательные права, значительно уменьшилось по сравнению с 1870 г. Это способствовало увеличению роли дворянства в городском самоуправлении.

Контрреформы отбросили страну назад, затормозили постепенный переход от архаичных социальных и политических структур к гражданскому обществу и правовому государству. Оставшиеся неиспользованными возможности постарались реализовать государственные и общественные деятели начала ХХ в., но действовать им пришлось уже в обстановке настоящей революции, спровоцированной контрреформистским курсом правительства.