Общая характеристика российского федерализма.
Конституция 93 года закрепила процесс совершенствования федерат. отношений, закрепила положение, которое позволяет преодолеть крайние подходы к государственному устройству, которые культивируются некоторыми полит. силами : сепаратизм республик и возврат к унитарной системе регионов.
НО: только демократический федерализм способен внести политическую стабильность, поэтому новая Конституция закрепила равенство всех субъектов федерации и четко разграничила предметы ведения.
Федерализм – единственно возможная форма управления столь обширным гос-вом – 83 субъекта, которые не равны в экономическом отношении. Экономический федерализм в будущем, несомненно, испытает влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений.
Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании территориального и национального начал. Концепция ставит в центр государственной политики повышение самостоятельности субъектов Федерации, развитие национально-культурной автономии народов России и многие другие меры по укреплению федеративных отношений.
Федеративному устройству России посвящена гл. 3 Конституции РФ, однако основополагающие принципы федеративного устройства закреплены в ст. 4 и 5 гл. 1 «Основы конституционного строя», что предопределяет их значимость и неизменность при существовании действующей Конституции РФ. Большинство из закрепленных принципов лежат в основе конституционно-правового статуса Российской Федерации.
Принципы Федерализма в РФ.
Статья 5 Конституции РФ определяет основополагающие принципы, на которых строится российский федерализм.
1. Государственная целостность Российской Федерации. Государственный суверенитет как верховенство и независимость государственной власти на всей своей территории и в международных отношениях принадлежит только Федерации, но не ее субъектам. Субъекты Федерации не имеют право выхода (сецессии) из Российской Федерации. Российская Федерация имеет единую территорию в пределах государственной границы, единое гражданство, Конституцию, единое экономическое пространство.
2. Единство системы государственной власти. Данный принцип означает как общие основы построения органов государственной власти Федерации и субъектов, так и проведение общей государственной политики.
- единство системы органов государственной власти. Ст. 77 Конституции РФ - в пределах ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. В рамках единой системы органов исполнительной власти Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов
* Конституции РФ и федеральным законам,
* международным обязательствам Российской Федерации
* нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).
- система органов судебной власти в Российской Федерации в большей своей части является централизованной. Согласно ст. 4 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» к федеральным судам относятся
- Конституционный Суд Российской Федерации,
- Верховный Суд Российской Федерации,
- суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации,
- районные суды, военные и специализированные суды,
- Высший Арбитражный Суд Российской Федерации,
- федеральные арбитражные суды округов,
- арбитражные суды субъектов Российской Федерации.
3. Провозглашение равноправия субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в ст. 5 закрепляет, что Российская Федерация состоит из субъектов Российской Федерации (ч. 1), а также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
1) в ст. 5 Конституция РФ называет республики государствами, предоставляя им право иметь свои конституции. Остальные субъекты Российской Федерации вправе иметь только уставы. Конституция РФ (ст. 66) устанавливает, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В отношении порядка принятия конституций республик такого ограничения не установлено - они могут быть приняты и на республиканском референдуме;
2) в соответствии со ст. 68 Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки. Такое право не предоставлено автономной области и округам, также образованным по национальному признаку;
3) республики в соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» вправе иметь свое гражданство: граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики;
4) ст. 66 Конституции РФ предусматривает, что автономные округа могут входить в состав края или области, то есть находиться в составе иного субъекта Российской Федерации. При этом территория и население автономного округа включаются в состав территории и населения края или области;
5) практика заключения двухсторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. Такие договоры заключены не со всеми субъектами Российской Федерации и, таким образом, отношения с одной группой субъектов регулируются помимо Конституции РФ, многостороннего Федеративного договора еще и двухсторонними договорами, а другая группа субъектов руководствуется только Конституцией РФ и федеративным договором. Кроме того, содержание двухсторонних договоров с разными субъектами Российской федерации существенно различается между собой.
4. Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Это общепризнанный принцип международного права, установленный в Уставе ООН, Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в Российской Федерации, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, а относит к народам (населению) субъектов Российской Федерации как территориально-политическим общностям. Право самоопределения народов как принцип российского федерализма - не право наций на самоопределение как принцип международного права.
5. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В РФ предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов, а также заключения договоров и соглашений.
При разграничении предметов ведения и полномочий должны соблюдаться следующие основные принципы:
1) конституционность: законы и иные НПА РФ и субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ и предметы совместного ведения. Указанные акты не могут быть приняты, если их принятие ведет к
- изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ,
- ущемлению или утрате признаваемых и гарантируемых Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина,
- нарушению государственной целостности РФ и единств системы государственной власти в РФ;
2) верховенство Конституции РФ и законов РФ: в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ и федеральных законов по предметам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения действуют положения Конституции и законов РФ;
3) равноправие субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий;
4) недопустимость ущемления прав и интересов субъектов РФ: при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов РФ;
5) согласование интересов федерации и интересов субъектов РФ в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов РФ, заключения договоров и соглашений;
6) добровольность заключения договоров и соглашений;
7) обеспеченность ресурсами: при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий;
8) гласность заключения договоров и соглашений.
Федеративное устройство России - это форма ее государственного устройства, которая характеризует внутреннее строение территории государства, правовое положение составляющих ее частей, характер взаимосвязей между ними и центром, способ распределения власти между центральными органами государства и органами власти его субъектов.
РФ - это сложное (союзное) государство, состоящее из особых государственных образований - субъектов Федерации. Они имеют определенную самостоятельность, как экономическую и культурную, так и политическую (чем отличаются от административно-территориальных единиц в унитарных государствах). Субъекты Федерации не обладают полным суверенитетом (самостоятельностью и независимостью), т.к. не имеют, согласно Конституции РФ, права свободного выхода из Федерации (хотя некоторые из республик в составе РФ закрепили такое право в своих конституциях).
Согласно ст. 65 Конституции РФ, в составе Российской Федерации находятся 20 республик, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов, т.е. 89 субъектов Федерации. Территория РФ состоит из территорий этих субъектов. Границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия.
В России как федеративном государстве действует общефедеральная Конституция, а также имеются основные законы (Конституции и Уставы) субъектов Федерации. Все субъекты РФ наделены правом принимать свои законы, действующие на соответствующей территории, но не противоречащие федеральному законодательству.
В России единая судебная система. У нас признается единое российское гражданство (хотя для федеративных государств более характерно двойное гражданство).
В России, как и в других федеративных государствах, двухпалатная структура парламента - федерального (союзного) органа законодательной власти.
Государственным языком РФ на всей ее территории является русский. В то же время республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые в органах власти и государственных учреждениях употребляются наряду с государственным языком РФ.
Органы государственной власти в России как федеративном государстве тоже двухуровневые: есть федеральные государственные органы и есть государственные органы субъектов РФ (подробнее мы рассмотрим системы этих органов позже).
Федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ решают вопросы государственной жизни согласно предметам ведения РФ и ее субъектов.
Выделяются три группы предметов ведения РФ и субъектов РФ:
• принадлежащие исключительно РФ (ст. 71 Конституции РФ);
• предметы совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ);
• предметы самостоятельного ведения субъектов.
Согласно ст. 73 Конституции РФ, вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
Названным предметам ведения соответствуют и сферы правового регулирования РФ и субъектов: есть федеральное законодательство; законодательство по предметам совместного ведения, состоящее из федеральных законодательных актов и нормативных правовых актов субъектов, соответствующих федеральным; вне этих пределов действует собственное законодательство субъектов РФ.
Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам ведения РФ или совместного ведения РФ и субъектов РФ. Законодательство субъектов имеет приоритет над федеральным лишь по вопросам самостоятельного ведения субъектов (ст. 76 Конституции РФ).
Таким образом, федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении народов РФ (п. 3 ст. 5 Конституции РФ).
Федеративное устройство позволяет органично сочетать общие интересы многонационального народа России с интересами каждого субъекта Федерации.
Таковы некоторые характерные черты и особенности РФ как федеративного государства. Подробнее об этом см. гл. 3 Конституции РФ.
По форме государственного устройства Россия - федерация - сложное государство, состоящее из территорий (субъектов Российской Федерации), имеющих признаки государства. В то же время Россия - единое государство, отвечающее следующим признакам:
• наличие государственного суверенитета;
• единой территории;
• единого государства;
• единой правовой системы в масштабах всей страны;
• общих для всей федерации органов госвласти;
• общегосударственной собственности;
• единой денежной и кредитной систем;
• государственного языка - русского;
• Вооруженных Сил;
• судебной системы;
• правоохранительных органов;
• государственных символов - герба, гимна и флага;
• международной правосубъектности.
Российская Федерация состоит из 89 субъектов федерации шести видов:
• республики в составе РФ;
• автономная область;
• автономные округа;
• области;
• края;
• города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Республики в составе РФ возникли на базе существовавших в советскую
эпоху автономных республик (АССР) и автономных областей. В России 21 республика данного вида:
• Республика Адыгея (Адыгея);
• Республика Алтай;
• Республика Башкортостан;
• Республика Бурятия;
• Республика Дагестан;
• Республика Ингушетия;
• Кабардино-Балкарская Республика;
• Республика Калмыкия;
• Карачаево-Черкесская Республика;
• Республика Карелия;
• Республика Коми;
• Республика Марий Эл;
• Республика Мордовия;
• Республика Саха (Якутия);
• Республика Северная Осетия - Алания;
• Республика Татарстан (Татарстан);
• Республика Тыва;
• Удмуртская Республика;
• Республика Хакасия;
• Чеченская Республика;
• Чувашская Республика - Чувашия.
Их главное отличие от иных субъектов федерации (например областей) в том, что республики имеют конституционно-правовой статус государств в составе РФ, обладающих всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной и судебной) власти на своей территории. Исключение составляют полномочия, находящиеся в ведении федеральных органов госвласти.
Республики в составе РФ имеют:
• свою конституцию;
• систему органов госвласти;
• республиканское гражданство;
• государственную символику;
• иные привилегии, обусловленные республиканским статусом. Единственный субъект РФ, сохранивший статус автономной области, -
Еврейская автономная область. В советскую эпоху в РСФСР было пять автономных областей, но Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская, Хакасская автономные области преобразовались в республики в составе РФ.
Еще один вид субъектов РФ - автономные округа. Как правило, это форма национально-территориальной организации народностей Крайнего Севера (чукчей, эвенков, ненцев, хантов и манси и др.). Автономные округа РФ имеют двойственный статус.
• самостоятельные и равноправные субъекты РФ (имеют все признаки и права субъекта РФ, делегируют своих представителей в Совет Федерации);
• одновременно входят в состав других субъектов РФ - краев и областей (Тюменской области, Краснодарского края и др.), за исключением Чукотского автономного округа, вышедшего из состава Магаданской области.
Всего автономных округов - 10 (их перечень указан в Конституции РФ).
Республики в составе РФ, автономная область, автономные округа -соответственно национально-государственные и национально-территориальные образования в составе РФ.
Остальные субъекты федерации - края, области и города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), где в основном преобладает русское население - территориальные образования в составе РФ.
Области (их 49) составляют большинство субъектов федерации. Они созданы на базе областей, существовавших в советское время, но наделены статусом равноправного субъекта федерации. Особый вид области - край.
Отличие краев от областей в том, что они содержали или содержат в своем составе иные образования - автономные области и автономные округа:
• в состав Красноярского края входят Таймырский и Эвенкийский автономные округа, ранее входила Хакасская автономная область;
• в состав Хабаровского края входит Еврейская автономная область;
• ранее в состав Ставропольского края входила Карачаево-Черкесская автономная область;
• в Краснодарский край входит Адыгейская автономная область;
• в Алтайский край - Горно-Алтайская автономная область;
• Приморский край был единственным краем, не имевшим в своем составе иных образований.
В связи с особым статусом Москвы - столицы РФ - и ее историческим, культурным и экономическим значением, а также аналогичной спецификой (за исключением статуса столицы РФ) Санкт-Петербурга, данные города являются городами федерального значения и имеют статус самостоятельных субъектов РФ.
Новая особенность федерации в России - наделение субъектов правом иметь собственное законодательство.
В целях упорядочения государственного управления в РФ Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (в ред. от 30.01.2001) в России образовано семь федеральных округов:
Центральный федеральный округ: Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области и г. Москва.
Центр федерального округа - г. Москва.
Северо-Западный федеральный округ: Республики Карелия, Коми; Архангельская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области; Ненецкий автономный округ и г. Санкт- Петербург.
Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург.
Южный федеральный округ: Республики Адыгея (Адыгея), Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Северная Осетия - Алания; Чеченская, Краснодарский и Ставропольский края; Астраханская, Волгоградская и Ростовская области.
Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону.
Приволжский федеральный округ: Республики Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртская, Чувашская - Чувашия; Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Пермская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области; Коми-Пермяцкий автономный округ.
Центр федерального округа - г. Нижний Новгород.
Уральский федеральный округ: Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области; Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.
Центр федерального округа - г. Екатеринбург.
Сибирский федеральный округ: Республики Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия; Алтайский и Красноярский края; Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Читинская области; Агинский Бурятский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Эвенкийский автономные округа.
Центр федерального округа - г. Новосибирск.
Дальневосточный федеральный округ: Республики Саха (Якутия); Приморский и Хабаровский края; Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская области; Еврейская автономная область; Корякский и Чукотский автономные округа.
Центр федерального округа - г. Хабаровск.
Это означает, что Россия — государство, состоящее из частей, имеющих статус субъектов государства (краев, областей, республик, автономных округов, городов федерального значения). Федеративный характер российского государства проявился пока еще не в полной мере.
Во-первых, потому что субъекты Федерации, сформировав свой государственный механизм, пока собственной судебной системы не имеют. В России существует единая судебная система во главе с Верховным Судом Российской Федерации (Высший Арбитражный Суд возглавляет систему арбитражных судов), рассматривающим все судебные дела в последней инстанции.
Во-вторых, не сформирована субъектами Федерации и своя правовая система. Федеральное законодательство по-прежнему имеет доминирующее значение и касается многих сколько-нибудь значимых вопросов. Законодательство субъектов Федерации невелико по объему и имеет в основном конкретизирующий, вспомогательный характер.
В-третьих, в России хотя во взаимоотношениях с субъектами Федерации и применяется двухканальная система налогов, но используется самый жесткий ее вариант (предприятия сами, а не субъект Федерации в целом, уплачивают налоги в федеральный бюджет наряду с уплатой налогов в бюджет субъекта. Федерации). Кроме того, процентное соотношение налогов федеральных и республиканских (областных, краевых) пока дает крен в сторону федеральных.
Вместе с тем зачатки федерализма в России уже значительны, и, вероятно, в скором будущем мы с полным основанием будем считаться федеративным государством. Искусственная же спешка с созданием федерации может принести только вред. Народы, объединенные в национально-территориальные образования (республики, автономные округа), и население, проживающее на территории краев и областей, должны иметь соответствующие предпосылки для обретения самостоятельности, допускаемой в федерации. Речь идет о необходимой для этого политической зрелости, без которой все материальные, финансовые средства, оставляемые в субъектах Федерации, будут разбазариваться, исчезать, как в «черной дыре», а не обращаться на повышение благосостояния людей, проживающих на территории субъектов Федерации. Не следует забывать, что до 1991 г. Россия, формально считаясь федерацией, таковой на самом деле не была. Полнокровные федеративные отношения не могут быть установлены в одночасье. Путь их создания долог, так же как долог путь от несвободы к свободе.
Федерация должна основываться на следующих принципах:
- государственной целостности. Это означает, что соединение различных территориальных частей Российской Федерации призвано служить единой общей для всех цели: повышению благосостояния народов, составляющих государство Россия. Государственная целостность обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории, единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции Российской Федерации; единым гражданством Российской Федерации; отсутствием у субъектов Федерации права выхода из состава федерации на основе одностороннего волеизъявления;
- единства системы государственной власти. Этот принцип выражается в наличии государственного аппарата, прерогативы которого распространяются на все субъекты Федерации. Выделение же ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) свидетельствует не о ее раздробленности, а о специализации различных государственных органов, материализующих ее;
- разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами власти субъектов Федерации. О вертикальном разделении властей впервые поставил вопрос еще Джон Локк (XVII в.). Практическое воплощение этой идеи началось гораздо позднее и протекало в ожесточенной борьбе центра и мест. Россия в этом отношении не являлась исключением. Однако всем демократическим государствам присуще цивилизованное разрешение этого вопроса: на договорной основе. И в России на основе федеративных договоров (с республиками, с областями и краями) были разграничены предметы ведения Федерации и субъектов Федерации, что затем и нашло отражение в Конституции РФ. Это позволило направить разрешение отношений между центром и субъектами Федерации в цивилизованное русло;
- равноправия и самоопределения народов Российской Федерации, что выражается в том, что каждый народ России имеет право на определение формы своей государственности. Однако это право может быть реализовано только в рамках Российской Федерации и только с согласия Российской Федерации;
- равноправия субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что означает требование одинакового подхода со стороны Российской Федерации ко всем субъектам независимо от их величины, количества населения, финансовой мощи и др.
Федерализм — это развивающийся процесс, с каждым днем наполняющийся новыми красками. Может быть изменен объем полномочий как Федерации, так и ее субъектов, может измениться даже деление Федерации на субъекты (с согласия Российской Федерации), неизменным должно быть одно: сотрудничество и взаимопомощь между субъектами Федерации.
