Європейська хартія місцевого самоврядування (1985 р.) (далі – Хартія місцевого самоврядування) на сьогодні є основним міжнародно-правовим документом з питань місцевого самоврядування для країн-членів Ради Європи. Метою цього документу є встановлення загальноєвропейських стандартів щодо організації місцевого управління на засадах самоврядності, які є обов’язковими для вказаних країн. Хартія місцевого самоврядування зобов'язала держави, які її підписали, застосовувати основні правові норми, що гарантують правову, адмiнiстративну й фінансову самостійність територіальних громад та їх органів.
Як відомо, Україна є членом Ради Європи з 1995 р. і на виконання своїх зобов’язань перед цією європейською інституцією наша держава ратифікувала Хартію місцевого самоврядування. У цьому плані показовим є той факт, що ця ратифікація була здійснена без будь-яких застережень з боку України (Закон України від 15 липня 1997 р. № 452/97-ВР). Отже, і нині, і тим більше – у майбутньому системному реформаційному процесі (як адміністративно-територіального устрою, регіонального урядування, так і місцевого самоврядування), перед державою неодмінно постане питання – яким чином будуть виконані міжнародні зобов’язання України у площині місцевого самоврядування.
Аналіз принципів, передбачених Хартією місцевого самоврядування, свідчить про те, що сучасна Європа вбачає у місцевому самоврядуванні надзвичайно важливий елемент демократії. Насамперед, йдеться про зведення ролі держави до необхідного мінімуму, обмеження бюрократичного тиску з боку чиновництва, що сприяє залученню людей до цінностей народовладдя. Досвід самоуправління, а головне – вироблені ним уміння, виховують у населення почуття громадянської відповідальності за прийняття рішень щодо місцевого розвитку.
Хартія місцевого самоврядування складається із преамбули, трьох частин та 18 статей.
У преамбулі визначено цілі Ради Європи, а також констатується, що місцеве самоврядування складає одну із засад демократичного устрою, забезпечуючи ефективне, наближене до громадян управління. Поряд із цим зазначається, що істинне народоуправління треба шукати не там, де влада централізована, а там, де вона розосереджена і передана на місця.
Проблеми процесу правової реалізації в Україні вимог Хартії місцевого самоврядування
Нині в Україні триває процес імплементації Хартії місцевого самоврядування. Проте темпи й обсяги цієї імплементації не повною мірою задовольняють Конгрес місцевих і регіональних влад Європи (далі – КМРВЄ), яким здійснюється моніторинг дотримання положень вказаного документу з боку країн-членів Ради Європи. Саме з цією метою керівники та доповідачі КМРВЄ неодноразово відвідували Україну.
Проблема перша (головна): проблема форми моделі влади, що має закріпитися під час сучасних конституційних реформ. Вона може бути або демократичною, заснованою на новітніх європейських підходах, що базуються на децентралізації й субсидіарності, або бюрократичною, тобто такою, що ґрунтується на централізації владних повноважень і ресурсів у виконавчій владі й адміністративній „опіці” держави над місцевим самоврядуванням. Щодо останнього, зважаючи на сумний досвід української держави в умовах соціалістичної (або інакше – чітко вираженої командно-адміністративної, політизовано-бюрократичної) влади, видається досить сумнівним розвиток такої моделі. Тому альтернативна (або демократична, європейська) модель влади є реальним вирішенням проблеми форми влади взагалі.
Проблема друга: відображення у Конституції України та Законі України від 21 травня 1997 р. № 280/98-ВР „Про місцеве самоврядування в Україні” принципів місцевої самоврядності, визначених Хартією місцевого самоврядування.
З огляду на європейський орієнтир розвитку і, як наслідок, формування відповідних рівнів публічної влади в Україні (наднаціональний, національний, регіональний, місцевий), ця проблема є наріжною, оскільки:
1) Хартією місцевого самоврядування визначено основні принципи місцевого самоврядування: правова, адміністративна (організаційна) і фінансова самостійність органів місцевого самоврядування. Повне відтворення цих принципів у вітчизняному законодавстві (у тому числі, на конституційному рівні) є умовою і способом виконання взятих на себе Україною зобов’язань з питань місцевої демократії. З цього приводу слід зауважити, що на рівні Конституції України (статті 140-147) та Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, зокрема, визначено поняття місцевого самоврядування, загалом окреслено підзаконність діяльності цього інституту та викладено основні засади такої діяльності;
2) Хартією місцевого самоврядування встановлено ще низку інших важливих принципів, що мають важливе значення для формування демократичної моделі влади. Їх належна імплементація у нормативно-правове поле держави виступатиме запорукою збалансованого розвитку суспільства і його частини – місцевого самоврядування.
До них, зокрема, входить принцип реальності місцевого самоврядування (пункт 1 статті 3 Хартії місцевого самоврядування). Цей принцип передбачає, що місцеве самоврядування є правом і здатністю місцевої влади в межах закону здійснювати регулювання й управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції в інтересах місцевого населення. Проте вимоги цього принципу не знайшли належної реалізації ні в законодавстві України, ні у практиці, оскільки в цьому плані виокремлюються дві практичні проблеми, зумовлені сучасною територіальною організацією влади, а саме – вона не дає змоги:
1) чітко визначити перелік питань місцевого значення;
2) розмежувати повноваження між місцевими органами виконавчої влади та місцевим самоуправлінням.
