Первая - Пятая Республики - этапы становления и развития демократии. Политическая система современной Франции - одна из наиболее демократических в мире. Своим местом в группе самых высокоразвитых государств страна обязана не в последнюю очередь именно своей политической организации. Созданная на основе Конституции 1958 г., французская демократия своими корнями уходит в глубь отечественной истории, страницы которой прежде чем быть изложенными в политико-правовых понятиях, писались языком огня и крови миллионов французов в их борьбе за народный суверенитет, за свободу, равенство и братство людей.
Исторический опыт Франции показал, что свержение старого режима королевского абсолютизма и провозглашение политической формулы о суверенитете народа автоматически само по себе не обеспечивает демократии. В процессе реализации этой формулы возникает ряд противоречий, принимающих крайне острые формы, в ходе их разрешения устанавливается оптимальное соотношение между исполнительной и законодательной ветвями власти, центральной властью и местным самоуправлением, представительной и "прямой" демократиями, между государством и личностью. Отсюда возникает необходимость в более или менее длительном периоде социально-политического развития страны, хронологические рамки которого зависят от характера решаемых задач, внутренних и внешних условий.
Во Франции этот период начался Великой Французской революцией, свержением монархии и провозглашением Первой республики, а закончился деколонизацией Алжира, провозглашением Пятой республики и принятием ныне действующей Конституции 1958 г.
Достижения демократии в годы Первой Республики, провозглашенной в 1792 г., выразились в переходе власти из рук земельной аристократии в руки буржуазии ограничении влияния католической церкви - духовной опоры абсолютизма - ив провозглашении власти разума, перестройке административного деления страны и провозглашении прав человека.
Однако террор, массовые казни, система реквизиций, которые продолжали сохраняться с установлением нового режима, и другие причины раскалывали социальную базу вновь возникшей демократии, создали условия для прихода к власти сильной личности, какой и стал Наполеон Бонапарт. Вначале один из трех консулов, затем президент того, что формально продолжало именоваться республикой, Наполеон провозглашает себя в 1804 г. императором. Созданные в годы республики институты медленно эволюционировали, приспосабливались к осуществлению задач сильной исполнительной власти.
В борьбе с объединенными силами феодальной Европы Франция потерпела поражение. Но император оставил после себя великое наследие реформ, которые расчищали пути становления новых, буржуазных отношений, гражданского общества в стране, способствовали общему социально-политическому прогрессу. К этому наследию относятся: отмена феодального налога с крестьян, кодификация законодательства, создание системы государственных учебных заведений для подготовки административной элиты, рекрутируемой на основе личных способностей и заслуг, а не происхождения и богатства; опыт взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, когда глава последней получает свои полномочия не от парламента, а от народа (выборы, референдум) и при исполнении своих полномочий не испытывает никаких препятствий со стороны сильного парламента. С именем Наполеона вошло в политический оборот такое понятие, как бонапартизм.
Реставрация в 1814 г. династии Бурбонов, прибывших в страну в обозе армий антифранцузской коалиции, не была возвращением к старому режиму. Игнорировать произошедшие за годы революции перемены было невозможно. Франция превратилась в монархию, но это была уже конституционная монархия, созданная по английскому образцу. Сохранялся парламент, деятельность которого ограничивалась. Гарантировалось обеспечение определенных личных прав и свобод.
Однако монархия как форма правления с течением времени все большим числом французов воспринималась как исторический анахронизм. Попытки перестановки фигур на вершине пирамиды королевской власти путем передачи ее из рук одной ветви Бурбонов в руки другой (Орлеанской) не могли привести к долговременным результатам. Народ поднялся на революцию и в 1848 г. провозгласил Вторую республику. Исполнительную власть республики возглавил избранный на десятилетний срок президент, получивший свои полномочия от народа, а не как монарх от Бога (согласно теологическому учению католической церкви), законодательную власть олицетворял парламент. С провозглашением в 1852 г. Луи Наполеона императором республика "плавно" переросла в империю с автократическим режимом, выражавшим интересы крупной буржуазии. За время существования режим достиг значительных успехов, прежде всего в экономике: динамическое промышленное развитие, стабилизация денежной единицы, перестройка и модернизация столицы страны.
Однако национальный позор Франции в связи с поражением ее армий в войне с Пруссией, неспособность режима обеспечить надлежащую оборону страны привели к падению Второй империи. Обострившиеся социально-экономические противоречия между пролетариями и буржуазией завершились провозглашением Парижской Коммуны 1871 г. И хотя вскоре Коммуна была подавлена, она оставила после себя опыт соединения в одном органе законодательной и исполнительной властей, который использовали теоретики марксизма для обоснования характера будущей государственности социалистического типа, политической формулы, согласно которой источником государственной власти является социальный класс, при социализме - пролетариат.
Ассамблея, избранная для заключения мира с Пруссией, провозгласила Третью республику (1870). Основные конституционные положения республики предусматривали существование законодательной н исполнительной ветвей власти и регулировали отношения между ними. Глава исполнительной власти - президент получал свои полномочия не от народа, как прежде, а от парламента, который избирал его на семилетний срок. Стремление президента игнорировать это обстоятельство и управлять страной помимо парламента закончилось неудачей. В ответ на попытку распустить Ассамблею, политический состав которой президента не устраивал, парламент решительно воспротивился этому и вынудил главу исполнительной власти уйти в отставку. С этого времени президенты стали всего лишь номинальными главами государства, а премьер-министры и их кабинеты превращались в послушные инструменты в руках сильного парламента, и их состав менялся или пересматривался каждые восемь месяцев. Эта нестабильность, расценивавшаяся многими политиками как органическая особенность республиканской формы правления с сильным парламентом, способствовала возрождению надежд монархистов - противников демократии на свержение республики. Начало немецкой оккупации в 1940 г. положило конец режиму Третьей республики.
Четвертая республика была учреждена в 1946 г., через два года после освобождения Франции. Ее Конституция следовала принципам, заложенным в основном законе предыдущей республики, но в отличие от нее была более демократической, включала Декларацию прав человека и гражданина.
Достижения политического режима Четвертой республики выразились в создании системы долгосрочного капиталистического планирования экономики, проведении эффективной широкомасштабной социальной политики, политики деколонизации - отказе от контроля над Индокитаем, Марокко, Тунисом; создании основ внутриевропейского объединения - Общего рынка. Слабыми сторонами режима Четвертой республики были унаследованная от Третьей республики вместе с явным преобладанием законодательной власти над исполнительной нестабильность правительства (за двенадцать лет - двадцать правительств), что снижало эффективность управления страной, а также неспособность обеспечить демократию на местах.
Четвертая республика пала в связи с неспособностью режима разрешить алжирскую проблему. Стремление коренного народа этой колонии к независимости натолкнулось на сопротивление значительной части населения страны. Более двух миллионов французских колонистов, предки которых не одно поколение прожили на этой арабскдй земле, считали Алжир своим домом и неотъемлемой частью Франции.
В Алжире вспыхнул военно-фашистский мятеж. Возникла реальная угроза гражданской войны в самой метрополии. В условиях кризиса власти лидеры республики решили обратиться за помощью к "сильной личности". Буржуазные партии в Национальном собрании проголосовали за передачу всей полноты власти герою Движения сопротивления генералу Ш. де Голлю. Получив пост премьер-министра, Ш. де Голль потребовал предоставления ему чрезвычайных полномочий по вы-; работке нового текста Конституции. Парламент предоставил ему такие полномочия, указав лишь самые общие требования к будущему Основному закону республики.
Подготовленный в соответствии с политическими воззрениями Ш. де Голля проект Конституции был принят, минуя парламент, на народном референдуме в 1958 г. Конституция Пятой республики сохраняла существовавшие в предыдущих республиках институты власти - президент, премьер-министр, двухпалатный парламент - Национальное Собрание и Сенат, но устанавливала такое взаимоотношение между ними, при котором роль исполнительной власти существенно возрастала, а законодательной - падала. Конституция закрепляла возможность параллельного использования форм представительной и непосредственной, "прямой" демократии - референдума. Сохранялись права и свободы, предусмотренные Декларацией прав человека и гражданина 1789 г. с дополнениями, которые содержались в Конституции Четвертой республики 1946 г. Конституция устанавливала общие нормы взаимоотношений центральной власти и местного самоуправления. Предусматривались различные источники формирования и сроки полномочий государственных органов как важная гарантия преемственности и стабильности власти.
Однако если создатели предыдущих конституций следовали политической традиции, согласно которой в качестве верховного носителя власти и национального суверенитета выступает представительное выборное учреждение - парламент, то в основу новой конституции была положена концепция "рационализированного парламентаризма", в соответствии с которой парламенту может противостоять другое проявление всеобщей воли президент, также избираемый всеобщим голосованием.
Основные характеристики французской демократии. Центральная фигура в политической системе Пятой республики - президент. Это видно даже из простого сопоставления очередности разделов в конституциях 1958 и 1946 гг. В Конституции 1946 г. на первое место вынесена глава о парламенте, за ней следует глава об Экономическом совете и лишь после помещены статьи о президенте республики и Совете министров. В Конституции 1958 г. на первом месте - президент, затем правительство и только потом следуют положения о парламенте.
Президент избирается независимо от парламента народным голосованием на семилетний срок. Полномочия президента подразделяются на осуществляемые им лично и требующие обязательной контрассигнации премьер-министра или нескольких министров. Президент назначает премьер-министра и по предложению последнего - министров. Он имеет полномочия и для других назначений: послов, высокопоставленных военных и гражданских должностных лиц. Президент председательствует на заседаниях правительства и подписывает принятые решения. Но это не значит, что премьер-министр только номинальный глава. Конституция дает четкие определения главы государства и главы правительства. Так, именно премьер-министр, а не президент "направляет деятельность правительства", обеспечивает исполнение законов. Он даже может отменить и изменять законы, относящиеся к регламентарной власти, требовать делегирования правительству законодательных полномочий. Правительство обладает приоритетом в определении повестки дня работы парламента.
Из юридических разграничений полномочий президента и премьер-министра можно сделать вывод о существовании в стране "двухглавой" исполнительной власти. Однако текст Конституции содержит ряд и таких норм, из которых следует, что в функциональном отношении оба института исполнительной власти тесно взаимосвязаны. Так, если одна статья говорит об ответственности премьер-министра за национальную оборону, то другая статья называет президента главнокомандующим В9оруженных сил страны, если согласно одной статье правительство определяет и осуществляет политику нации, то согласно ^другой - президент является гарантом национальной независимости. Отсутствие однозначности в конституции на практике трансформируется в небольшую свободу действий премьер-министра по сравнению с президентом во всех областях, в которых последний проявляет личную заинтересованность.
По отношению к парламенту президент обладает такими важными полномочиями, как досрочный роспуск его нижней палаты - Национального собрания и, таким образом, объявления новых выборов. При этом президент обязан выполнить два условия - "посоветоваться" с премьер-министром и распускать Собрание не раньше, чем через год после его избрания. Президент не вправе накладывать вето на законопроекты, но он может просить парламент пересмотреть законопроект. Кроме того, президент может передать в Конституционный совет любое постановление парламента, вызывающее сомнение по поводу его конституционности.
О возросшей роли щрезидекга в системе власти Пятой республики говорит т наличке в шшетитуздш статьи о возможности введения в стране чрезвычайного положения. В случае, когда независимость нации, целостность ее территории или выполнение международных обязательств поставлено под угрозу, я функционирование государственных органов республики нарушено, президент после официальной консультации с .премьерминистром и. председателями обеих палат парламента принимает необходимые меръ! по устранению нависшей опасности. При этом он наделяется исключительными полномочиями, сочетая в "воем лице как исполнительную, так и законодательную власть. Весь период чрезвычайного положения работает созванный по праву парламент. Парламент не уполномочен отменять решения президента. Глава государства привлекается к ответственности Верховным судом в случае совершения им государственной измены. Чрезвычайное положение во Франции вводилось лишь однажды Ш. да Голлем в связи с заговором в армии, организованным генералами противниками его политики по отношению к Алжиру.
Законодательная власть и ее взаимоотношения с исполнительной властью. Парламент Пятой республики в структурном отношении сопоставим с парламентами предшествующих республик. Он состоит из двух палат Национального собрания, которое представляет интересы всего населения страны, и Сената, представляющего интересы территорий республики. Состав Собрания избирается прямым голосованием сроком на пять лет, члены Сената избираются косвенным голосованием посредством коллегии выборщиков на девятилетний срок. Каждые три года обновляется одна треть сенаторов. Двухпалатная^ структура и внутренняя организация делают парламент Пятой республики подобным парламентам предыдущих республик. Однако в функциональном отношении ныне действующий парламент явно отличав ется от его предшественников. Еели парламент Четвертой республики был в законодательной сфере поистине всемогущ, то нынешний парламент в своих полномочиях весьма ущемлеш Изменившаяся роль парламента проявляется в ограничении как сфер юрисдикции, так: и продолжительности: времени его работы;, процедуре обсуждения законопроектов и по некоторым другим показателям;
Конституцией предусмотрена норма (ет. 34)i, которая четко обозначает сферы, в которых парламент правомочен издавать законы: гражданские права w свободы^ бюджет иг налоги, уголовные правонарушения, организация судебных органов, национализация и приватизация^ образование, социальное обеспечение и некоторые другие. Области общественной жизням находящиеся за пределами этих сфер, регулируются актами исполнительной власти - декретами президента;, рассматриваемыми в кабинете министров^ и декретами премьерминистра'. Должностные лица более низкого ранга издают постановление по регулированию отношений в подведомственных им областях.
Сужение еферьи законодательного регулирования, а также наличие возможности делегирования правительству полномочий принимать решения не вопросам!, непосредственно относящимся к компетенции парламента (что неоднократно практиковалось в годы президентства ИГ. де Голля), свидетельствует о потере законом традиционно господствующего положения над другими нормативными актами.
Эффективная законодательная деятельность парламента в указанных выше областях внутренней политики (а отсюда и его роль) зависят от количества постоянных комитетод и качества их работы. В' годы Четвертой республики таких комитетов было более двадцати. Их отличал высокий профессионализм, благодаря1 чему готовились ценные законопроекты^ а сами они фактически становились центрами принятия решений. Комитеты могли выдвигать "контрпредложения" по отношению к предложениям правительства и, поставив его в затруднительное положение, добиваться отставки Кабинета министров. В Пятой республике предусмотрено существование только шести постоянных комитетов, работают они в течение строго определенного времени и не могут выдвигать, как это было в прошлом, "контрпроектов".
Законодательная инициатива членов парламента воплощается в форму законопредложений, а правительства - законопроектов. Французское право проводит четкое различие между ними. Законопроекты правительства имеют приоритет при составлении повестки для заседания палат и при их первоначальном обсуждении. В годы Четвертой республики существовала норма, согласно которой обсуждался проект, поступивший из парламентской комиссии, независимо от того, был ли он внесен правительством или депутатами. Законодательная практика парламента Пятой республики свидетельствует, что в общей сумме законов только около 15% имели в своей основе проект, предложенный членами парламента. При этом большая часть была одобрена только потому, что правительство либо не возражало, либо само поддерживало такие законопроекты.
Принятие законопроектов требует одобрения Национального собрания и Сената. В случае непринятия идентичного текста, могут быть использованы различнце процедуры: "повторные чтения" в каждой из палат, выработка компромиссного текста смешанной паритетной комиссией и, при сохранении расхождений между палатами, принятие по просьбе правительства окончательного решения Национальным собранием. Тогда Собрание в качестве законопроекта рассматривает текст, подготовленный смешанной комиссией или свой собственный последний текст, измененный при необходимости одной или несколькими поправками Сената. Если в силу каких-то причин принятый парламентом законопроект нежелателен исполнительной власти, она может использовать такие процессуальные средства, как право президента требовать повторного обсуждения, право президента и правительства ставить вопрос о его конституционности, медлить с изданием регламентов по применению закона и т.п.
Полномочий парламента Пятой республики ограничены не только сферами его юрисдикции, но общими и специальными сроками его работы. Прежде всего установлена максимальная продолжительность сессий парламента - пять с половиной месяцев в год, а внеочередных сессий, созываемых по просьбе премьерминистра или большинства депутатов - двенадцать дней. Конституцией предусмотрен 70-дневный срок, в течение которого парламент должен принять бюджет финансового года: если за это время парламенту не удается обсудить (практически утвердить проект, поскольку поправки к нему со стороны парламентариев не допускаются, если они уменьшают прибыли и увеличивают расходы), бюджет вводится декретом правительства. Правительству принадлежит решающий голос в том, сколько времени должно быть отведено для дебатов по отдельным частям законопроектов, внесенных по его инициативе.
Наряду с законодательством другой важной областью парламентских полномочий является контроль за деятельностью правительства. Он осуществляется главным образом в таких формах, как депутатский запрос и принятие резолюции порицания. Депутатский запрос (в письменном или устном виде) адресуется конкретному члену кабинета министров. Ответ по истечении определенного срока может давать как сам министр, так и его представитель высокого государственного ранга. (Заседание парламента для обсуждения депутатских запросов и ответов правительства проводится один раз в неделю). При этом депутаты, если ответы правительства их не удовлетворяют, не имеют права выражать ему свое недоверие. Для этого существует особая процедура. Национальное собрание может выражать кабинету министров свое недоверие путем принятия резолюции порицания, что должно привести к отставке правительства. Для постановки на обсуждение такой резолюции требуются подписи не менее одной десятой части общего числа депутатов Собрания. Резолюция порицания принимается простым большинством голосов по истечении 48 часов ("период остывания") с момента ее внесения. За годы Пятой республики в Национальном собрании десятки раз вносились предложения о недоверии правительству. Однако только одно из них (октябрь 1962 г.) набрало необходимое количество голосов. Президент Ш. де Голль на этот демарш Собрания ответил его роспуском и тем самым аннулировал результаты вотума недоверия.
О характере взаимоотношений законодательной и исполнительной властей можно судить и по практике деятельности Конституционного совета. Этот государственный институт состоит из девяти членов, каждая треть которых назначается президентом, председателем Национального собрания и председателем Сената сроком на девять лет. Пожизненно входят в состав Совета бывшие президенты республики. На Совет возложена обязанность судить о конституционности парламентских уставов и процедур референдума, следить за ходом президентских выборов и делать выводы об их результатах, выражать свое мнение о введении чрезвычайного положения, следить за конституционностью принятых парламентом законопро^ ектов. Однако Конституционный совет не располагает полномочиями по контролю за нормативными актами исполнительной власти. Соответствие таких актов Основному закону определяет Государственный совет, статус которого устанавливается исполнительной властью.
Из сказанного о взаимоотношении двух ветвей власти следует, что законодательные полномочия парламента весьма ограничены, а его возможности по контролю за деятельностью правительства малоэффективны. Тем не менее парламент был и остается единственным органом, борьба за места в котором между политическими партиями, представляющими различные группы французского народа, неизменно носит острый характер.
Составной частью французской демократии является непосредственное участие народа в принятии важных политико-управленческих решений - референдум. К таким решениям относятся конституционные поправки^ законы об организации государственной власти и международные договоры, требующие ратификации. Основной закон предусматривает, что альтернативой референдуму может стать специально созванный парламент, состав которого на объединенной сессии способен тремя пятыми поданных голосов принять проект предложенного ему документа. Выбор центра принятия политического решения зависит от президента. Инициатива пересмотра Конституции принадлежит как президенту (после предварительной консультации с премьер-министром), так и парламенту; Предметом пересмотра не может быть целостность территории страны и республиканская форма правления. С момента образования Пятой республики во Франции бьио проведено несколько референдумов, значительная часть которых - по инициативе президента Ш. де Голля.
Во Франции - классической стране политического плюрализма - действует несколько десятков политических партий и партийных объединений. Одни из них имеют общенациональное значение, другие - местное, а остальные представляют собой не больше, чем политические клубы.
В Конституции 1958 г. подчеркивается, что политические партии и группировки создаются и осуществляют свою деятельность свободно. Они обязаны уважать принципы национального суверенитета м демократии. Назначение партий и группировок - "содействовать выражению мнений голосованием" ,(сх. 4).
В аналогичном политико-правовом положении находились политические партии и в период действия Основного закона 1946 г. И тем не менее с учреждением Пятой республики партийная система страны, .продолжая выполнять роль посредника между народом и государственными институтами, претерпела значительные изменения. Это выразилось в тенденции к поляризации социально-политических сил: сокращении числа политических партий в парламенте и их перестройке в два лагеря, как это -имеет место ^ США, Англии или ФРГ. Истоки такой тенденции коренятся в уроках Четвертой республики, парламент .которой, будучи ireqpeтически всевластным, практически в кризисных ситуациях оказывался парализованным фракционностью. Основанная на пропорционаяьном предетавшЕельешве избирательная система, действовавшая в годы республики, позволяла многим мелким партиям получать места в парламенте. Парламентская деятельность 'бошашшегша партий диктовалась конъюиктурньши соображениям! и сводилась к "политической игре" - своевременной смене направления !(левого шли зцаавеш), перехода <от группы поддержки правительства в оппозицию.
Такая парламентская праюэша партий вызывала у генерала Ш. де ГЕШЛЯ и ^многих -франщгашв вполне понятную неприязнь. Система выборов в Мащионалъное собрание, введенная в 1958 г., вынудила партии сделать выбор еще до того, как их иредогавшели станут депутатами. Оказалось, что многие партии к такому выбору были не готовы. Функционирующая в Пятой республике избирательная система основана на одночленном участке: кандидат в Собрание должен набрать абсолютное большинство голосов всех избирателей. Если этого не случилось, то назначается второе голосование, в ходе которого кандидату достаточно набрать относительное большинство голосов. При этом кандидаты от партий, которые набрали менее 2,5 % голосов, ко второму туру голосования не допускаются. Стремление к достижению практического результата побуждает близкие по социальному составу и политическим приоритетам партии к созданию коалиций, заключению соглашений о взаимной поддержке их кандидатов или снятию своих кандидатов во втором туре выборов.
В настоящее время все места в парламенте Франции принадлежат наиболее крупным политическим партиям, среди которых различаются три пары "идеологических семейств": коммунисты и социалисты, католики и радикалы, консерваторы и голлисты.Эти пары по принятой терминологии могут рассматриваться, соответственно, как левые, центристы и правые.
Местное самоуправление. Местное самоуправление и его оптимальное соотношение с центральной властью важный фактор политической стабильности - занимает особое место в системе французской демократии. В Конституции Пятой республики этой проблеме посвящен отдельный раздел, а в общественной жизни - это тема острйгх политических дебатов в парламенте и за его пределами. При этом обсуждается круг вопросов о полномочиях самоуправляющихся коллективов, их размерах, финансировании, возможностях обеспечения необходимой степени участия граждан в политической жизни страны. Один из результатов таких дискуссий рождение важных законопроектов.
По Конституции республики основными местными коллективами являются коммуны и департаменты. Всякие иные местные коллективные образования учреждаются текущим законодательством. Особенности правового статуса местных коллективов состоят в том, что они самоуправляющиеся и в то же самое время и административные единицы французского правительства.
Франция - метрополия, состоящая из 96 департаментов, 324 округов, более чем 36 000 коммун и других территориальных и функциональных единиц. Остановимся на их правовом статусе и месте в системе французской демократии. Департамент как автономное обра-
зование имеет выборный Генеральный совет с широкими полномочиями по решению вопросов жизнеобеспечения проживающего на данной территории населения. К ним относятся формирование бюджета, местные налоги и ссуды, принятие нормативных актов по жилью, дорогам, культурным и общеобразовательным программам (в дополнение к общегосударственным, принятым правительством) и т. д. Генеральный совет избирает своего председателя. Подотчетный Совету, он не несет ответственности за положение дел на территории департамента перед правительством республики.
Подконтрольность департамента центральной власти обеспечивается иным должностным лицом - префектом. Он хотя и получает свою должность в результате избрания, но является представителем правительства в регионе. Префект несет ответственность перед кабинетом министров за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов на данной территории. Для осуществления своих функций префект наделен необходимыми полномочиями. Он имеет право налагать вето на бюджет, отменять акты Совета и даже при определенных условиях смещать с поста председателя. Префект опирается на комитет, который формируется на профессиональной основе и состоит из специалистов различных отраслей народного хозяйства. Префекту помогают подпрефекты округов. Значение округов состоит в том, что они являются базовыми при проведении парламентских выборов.
Следующая административная единица - кантон. На этом уровне содержатся подразделения национальной жандармерии, налоговые и дорожные службы. На основе кантонов избираются Генеральные советы департаментов. Последняя, но в то же время самая важная единица в системе самоуправления - коммуна. Это понятие охватывает как населенный пункт с численностью до 100 человек, так и многомиллионную столицу страны. В результате ряда причин некоторые из коммун в сельской местности стали настолько малыми, что не в состоянии самостоятельно выполнять необходимые функции по самообеспечению. Поэтому они вынуждены объединяться с соседними коммунами или сотрудничать с ними.
Отношения между местными самоуправляющимися коллективами и центральной исполнительной властью усложнены существованием функциональных единиц, пересекающих их территориальные границы. К ним относятся 22 региона, в которых сгруппированы 96 департаментов, что позволяет координировать их деятельность, 25 "академий", контролирующих осуществление общеобразовательных программ как в начальных, так и в высших учебных заведениях, 16 регионов для осуществления программ по социальному обеспечения, а также шесть военных округов. Все они созданы национальным правительством и являются собственно административными образованиями.
Характер участия населения в формировании органов местного самоуправления - важный барометр политики центрального правительства. Это видно, в частности, на муниципальных выборах, которые проходят примерно в два раза чаше президентских и парламентских. Изменение партийного состава муниципальных советников и мэров коммун сигнализирует правительству о недовольстве его политикой и дает возможность ее своевременно скорректировать.
Важной заключительной составляющей характеристики французской демократии является характер взаимоотношений между государством и гражданином как носителем определенных прав и свобод.
Конституция Пятой республики включает в качестве составных частей Декларацию прав человека и гражданин^ 1789 г. и Преамбулу к Конституции 1946 г., подтвердившую и дополнившую эти права. На это обстоятельство неоднократно (впервые в 1979 г.) указывал Конституционный совет.
Гарантированные Конституцией права граждан могут быть нарушены как ненамеренно в силу недостаточной правовой компетентности авторов законопроектов и других нормативных актов, принимаемых исполнительной властью, так и сознательно из-за бюрократического искажения законов и злоупотребления властью при их применении. С тем, чтобы предотвратить появление таких нормативных актов, Государственный совет дает экспертную оценку проектов правовых документов под углом зрения их соответствия Конституции страны. Жалобы граждан об ущемлении их прав, включающие обвинения представителей государственной администрации в нарушении Конституции, рассматриваются в административных судах департаментов. Если граждане не удовлетворены принятым судом решением, они обращаются в Государственный совет, который в этом случае выступает в роли апелляционного суда. Недостатком такой процедуры рассмотрения исков граждан явилась возможность ее затягивания. Иногда проходило несколько лет, прежде чем подобные иски рассматривались Государственным советом.
Недавним нововведением стал парламентский посредник - специально уполномоченный по рассмотрению жалоб граждан. О его высоком статусе говорит то, что по рекомендации парламента назначается он самим президентом сроком на шесть лет. Проверяя жалобы граждан "правозащитник" имеет право запрашивать в любом ведомстве интересующую его информацию и требовать судебного разбирательства по делам провинившихся перед законом должностных лиц. На основе изучения практики действия законов он может вносить в правительство предложения по их совершенствованию. Обращения граждан с жалобами к "правозащитнику" не оплачиваются, но поступают к нему не непосредственно, а через сенатора или депутата парламента.
Таким образом, выдвинутая в ходе Великой Французской революции формула о народе как источнике власти, пройдя через ряд этапов политической истории, наиболее полно воплотилась в демократии Пятой республики. В соответствии с основными критериями оценки политических систем - стабильность институтов власти и прогресс экономики - о достоинствах современной французской демократии можно сделать следующие выводы. Возникшие в ходе исторического развития политические институты сохранены, но их функциональные отношения рационализированы. Исполнительная власть значительно расширила свои полномочия и использовала их достаточно эффективно. Успешно адаптировавшись к условиям Европейского общего рынка, Франция превратилась в экономически процветающую державу, жизненный уровень граждан которой не уступает жизненному уровню американцев. В стране созданы механизмы, которые могут предотвращать несрастание противоречий - результаты динамики внутренних социальных перемен - в политические кризисы, которые приводили к падению прежних политических режимов. Существующее конституционное устройство одобряется большинством политических партий и основной массой населения.
