Любой процесс принятия политических решений начинается с владения политической информацией или информацией, могущей приобрести политический характер (например, авария на Чернобыльской АЭС в 1986 г.). Ввод информации (требований и ожиданий, доминирующих в социуме) осуществляют "привратники" (политические партии, группы интересов, общественные движения, средства массовой информации, лоббистские группировки в законодательных и исполнительных органах власти). Центры власти или центры по принятию политических решений фильтруют постоянный поток информации. На этот отбор оказывает влияние множество факторов:
- уровень доходов и социальный статус субъектов решений;
- образовательный уровень и профессиональный статус;
- этническая принадлежность и личные (родственные) привязанности политиков и экспертов;
- политические симпатии и предпочтения.
Французский политик М. Рокар отмечал, что принятие решения "предопределяется множеством факторов: более или менее беспристрастным толкованием интересов общества, оценкой информации, не всегда точной; неоднозначной игрой многочисленных групп давления, стремлением принимающего решение человека обеспечить себе символические преимущества, желанием рассчитаться с партнером или одержать победу над ним, силой идеи и попросту (хотя это весьма важно) физическим состоянием, боевитостью или, напротив, склонностью ответственного лица к сомнениям, нажимом со стороны его окружения и т.д.".
На этой стадии подготовки решения активное участие принимают различные информационные службы и аналитические центры. Термин "политический анализ" впервые был использован американским политологом Ч. Линдблюмом еще в 1958 г. Он предложил применять в аналитическом процессе методы количественного анализа, при активном использовании и метода качественного анализа, что является необходимым условием изучения воздействия ценностей на политические процессы. Составляющие политического анализа таковы:
- сбор и обработка политически релевантной информации;
- комплексный анализ политической проблемы в связи с социально-политическими изменениями на региональном и федеральном уровнях;
- математическое моделирование альтернатив политического выбора со скрупулезным подсчетом всех "за" и "против";
- подбор и интерпретация политической информации (это могут быть технические, экономические, правовые, социальные, религиозные и другие данные, дающие представление об уровне политической культуры и политического сознания, степени поддержки властных структур со стороны народа, состоянии международных отношений, степени включенности политических субъектов в неформальные отношения);
- определение адекватности целей и средств ресурсному обеспечению решений.
В американской политической науке политический анализ определяется как мониторинг выполняемости, политической жизнеспособности альтернативных политических действий (планов, программ), стратегий по реализации поставленных задач и последствий данного политического выбора.
В зависимости от характера проблемы выделяют следующие типы политического анализа. Дескриптивный анализ - отвечает на вопросы "Что случилось?", "Были ли достигнуты цели?" и фокусирует свое внимание на событиях прошлого, знание о котором необходимо для решения современных злободневных проблем. Анализ, акцентирующий свое внимание на возможных последствиях действий, состоит из предиктивного и прескриптивного. Предиктивный (предсказывающий, прогнозирующий) предполагает возможные следствия реализации каждой модели действий, прескриптивный содержит различные рекомендации для получения наиболее эффективного результата. Предвидение результатов действия и возможные средства для его получения органично связаны между собой и проявляются на любом уровне принятия политических решений. Адекватность целей, средств, предсказуемость результатов - показатели дееспособности политического режима.
На* стадии политического анализа интегрируется качественная и количественная информация относительно перспектив и вариантов решения проблемы, используются методы для тестирования выполнимости предполагаемого выбора. Как вид политической деятельности, анализ требует определенных качеств и навыков. Основными критериями профессиональной пригодности являются способности к:
- изучению ключевой проблемы;
- определению методов и средств для аналитического осмысления проблемы;
- корректности и рациональности. Главная заповедь политического аналитика: "Ты даешь рекомендации, но не принимаешь решений".
Изучение проблемы на стадии политического анализа формирует цель и предполагаемые результаты действий. Поэтому уже на этапе прогнозирования активно используются прогностические карты, которые представляют собой проработанные варианты сценариев развития социально-политических процессов, динамику изменяющейся региональной и общенациональной ситуации, состояние экономики, темпов инфляции, колебаний массовых настроений в обществе, соотношение политических сил. Предсказуемость решений зависит во многом от адекватно составленных прогностических карт. Уровень предсказуемости повышает принцип альтернативности, который лежит в основе составления карт. Он предполагает создание веера возможных вариантов политических событий, процессов, последующих в результате тех или иных акций и действий (варианты причинно-следственных зависимостей).
Современное политическое прогнозирование использует математический анализ, теорию вероятностей, законы больших чисел, компьютерную обработку массива данных. Это позволяет с помощью массива (банка) данных просчитывать возможные изменения настроений в обществе, динамику взаимодействия внутри политической оппозиции, возможные перемещения и "расколы" внутри правящей элиты. С целью повышения эффективности прогнозов в политической науке активно используются некоторые методы, заимствованные из социологии, экономики. Наиболее распространен метод экстраполяции, который переносит исторические сюжеты в настоящее и пытается на основании этого опыта предсказать возможные последствия принимаемого решения.
Для обеспечения более высокой точности прогноза часто используют метод Дельфи. Он предполагает создание коллективной экспертной оценки с использованием ЭВМ и письменных ответов независимых экспертов на поставленные вопросы. Главная цель данного метода - исключение воздействия субъективных факторов. Поэтому важнейший принцип его применения - последовательная работа нескольких групп экспертов по данной проблеме. Условным критерием завершения экспертно-оценочной деятельности служит "заземленность" вопросов и ответов, получаемых на них. Конечный продукт применения метода Дельфи - "дерево прогнозов", как серия гипотетических прогнозов-моделей по определенным критериям.
Для снижения предвзятости коллективных экспертных оценок используют метод "мозговой атаки". Он предусматривает привлечение к анализу уже разработайных сценариев специалистов с широкой эрудицией и не подчиняющихся по своему служебному статусу заинтересованным лицам. Использование этого метода позволяет снизить уровень воздействия субъективности и предвзятости непосредственных участников принятия политических решений. Сочетание различных методов в политическом прогнозировании позволяет принимать адекватные политические решения, основными критериями которых являются: очевидность, ситуативность, достоверность, логическая доказательность, экспериментальность проверки. Использование перечисленных методов прогнозирования, безусловно, предполагает стабильную политическую систему, но и в этих условиях велика роль интуиции, превращающая процесс принятия политического решения в некую игру по определенным правилам и привносящая в политику элементы искусства, художественного творчества, артистизма.
Прогноз какого-либо события - лишь выявление какой-то одной тенденции среди множества других. Но предвидение того или иного события не всегда устраняет риск неопределенности. Игнорирование других тенденций как второстепенных, влияет на их течение. Это может усугубить негативные или позитивные действия и эффекты, что подталкивает к жизни только одну тенденцию и обеспечивает ее доминирование, ускоряет ее приближение и превращает ее в неизбежность. Поэтому прогнозирование может сыграть абмивалентную роль: ускоряет или тормозит событие. Это побочное действие в социальных науках носит название Эдипова эффекта. Комплексное исследование различных методов в политическом прогнозировании может снизить вероятность появления этого эффекта.
На основе проведенного анализа и составленных прогностических карт формулируются конкретные политические цели и определяются средства и методы их достижения, то есть создается "повестка дня". В соответствии с целью, которая может быть краткосрочной и долгосрочной, промежуточной и конечной, первостепенной и второстепенной, выкристаллизовывается конкретная практическая цель. Надо иметь в виду, что она может и противоречить целям, декларируемым на официальном политическом уровне, назначение которых - способствовать победе над противником на политическом рынке.
Определение, формирование и конкретизация реальных целей происходит в точках взаимодействия различных центров власти. И здесь решающая роль принадлежит механизму принятия политических решений, что во многом определяется характером политического режима. Прежде всего, на процедуру принятия решения влияют тип избирательной системы, уровень политического плюрализма, структура законодательных и исполнительных органов (однопалатный/двухпалатный парламент), тип избирательной системы: мажоритарный, пропорциональный или смешанный. Но, несмотря на высокий уровень политического плюрализма и развитость демократических процедур, характер принятия политических решений может быть либо элитарнодемократическим, либо элитарно-авторитарным.
В тоталитарных режимах отсутствие демократических институтов значительно сужает поступление импульсов в центры принятия политических решений и закрывает коммуникативные и информационные каналы между управляющими и управляемыми. Практика же рекрутирования элит на основе системы гильдий превращает процесс принятия политических решений в некое закрытое действие в неформализованных процедурах, что постепенно снижает легитимность существующей политической власти, создает угрозу для стабильности политического режима.
В обществах переходного типа, где разрушены вертикальные и горизонтальные социально-экономические, социокультурные и политические связи, где растет натурализация и архаизация производства, усиливается социальная напряженность, в центрах по принятию политических решений зачастую доминируют принципы, унаследованные от предшествующего режима. Процесс принятия решений здесь такой же скрытый, лишенный обоснованности и рациональности, что делает их, в конечном счете, непродуманными и неэффективными.
Необходимым условием эффективности решения является использование рациональной дискуссии, в которой принимают участие представители власти, аналитики и эксперты, средства массовой информации. В ходе обсуждения могут использоваться методы консенсуса и голосования.
Метод консенсуса эффективен, если интересы сторон частично совпадают и существуют ценности и нормы, объединяющие всех участников процесса. В пирамиде ценностей для национального государства приоритетными являются его целостность и независимость. Данный метод широко применяется в процессе принятия политических решений, особенно в международных организациях (ООН), во время дипломатических переговоров. Вместе с тем консенсус наиболее вероятен и возможен, если его участники обладают равными ресурсами и объемами власти. Если же в целом такое равновесие отсутствует, то попытки достичь консенсуса на стадии вынесения резолюции обречены на неудачу, и тогда более практичен метод голосования.
Перед процедурой голосования разворачиваются длительные дебаты, в ходе которых уточняются еще раз позиции всех сторон, определяются доминирующие мнения и предложения, в пользу которых может проголосовать большинство. Несмотря на то, что этот метод наиболее распространен в политической практике, он обладает рядом существенных недостатков. Благодаря ему только большинство обеспечивает доминирование того или иного решения. Но мнение большинства далеко не4 всегда является наиболее взвешенным и рациональным. Поведение депутатов во время парламентских дебатов демонстрирует чаще избыток иррационального в принятии политических решений. Многие принятые резолюции бывают продиктованы не рациональным расчетом, а взаимным эмоциональным состоянием. Сам ход обсуждения подталкивает нередко к более рискованным действиям, которые нанесут заведомый ущерб, и потому решения просто не могут быть выполнены. Процедура голосования и предшествующее ей обсуждение в больших залах заседаний демонстрируют пример группового мышления, существование которого повышает риск.
Особенности поведения участников парламентских собраний были отмечены еще Густавом Лебоном, который определил их как особый вид толпы с присущими ей чертами: "односторонность идей, раздражительность, восприимчивость к внушению, преувеличение чувств, преобладающее влияние вожаков".
Безусловно, наличие подобных качеств значительно снижает возможность принятия эффективного и рационального решения, о чем свидетельствует практика принятия парламентами политических решений.
Одним из средств смягчения недостатков является обеспечение безусловного права меньшинства на собственное мнение и возможность представлять и защищать его. Для этого меньшинство должно проводить определенные акции с целью придания проблеме публичного характера, увеличения числа ее сторонников, вынесения ее на суд общественного мнения с помощью средств массовой информации.
В силу того, что процесс принятия политических решений происходит через различные уровни властных структур, и на любом из них есть вероятность привнесения каких-то, на первый взгляд, незначительных изменений, они, накапливаясь, могут радикально изменить само содержание политического решения. Причинами данных метаморфоз могут быть факторы объективного и субъективного порядка: нехватка информации, непрофессионализм участников процесса, очень сильное давление заинтересованных групп и политического лобби, отсутствие необходимых психологических и нравственных качеств. Как пишет М. Рокар, "громоздкость государственных машин такова, что серьезный политический деятель не может обещать, что решение будет принято. Но он может твердо пообещать бороться за то или иное решение [Рокар М. Указ. соч. - С. 110]. Это снижает легитимность политической власти, и при реализации решений возрастает необходимость использования репрессивного аппарата.
Центры принятия решений на стадии их реализации используют многочисленные методы, среди которых можно выделить убеждение, приказ, прямое и непрямое манипулирование, прямое и непрямое принуждение, моральное и материальное стимулирование. Поступая в политическую систему, решения вызывают определенные реакции.Они влияют на достижение целей и зависят от того, в какой степени готовы люди подчиниться этим решениям. Поэтому одна из задач центров принятия политических решений - вызвать у населения высокую ответную реакцию и готовность подчиниться решениям, поощрить людей на действия, способныеускорить достижение желаемых целей. Эти усилия называются руководством и контролем. Главная задача многочисленных социотехник состоит в том, чтобы воздействовать на поведение индивидов и социальных групп в нужном направлении для активного и безусловного выполнения необходимых требований. Основное условие успешного воздействия - объекты не знают, что на них влияют и ими манипулируют властные структуры. Процесс манипулирования осуществляется с помощью различных средств: активизации соответствующих материальных, духовных и социальных потребностей индивидов и социальных групп, создания речевого кода и символической реальности, идеологического обеспечения действий. Например, чтобы убедить население в необходимости военных действий, нужно создать образ врага в лице предполагаемой жертвы - так начинались и начинаются многие войны.
Поэтому политические власти нуждаются в постоянной обратной связи, информации об общественной реакции на свои решения и об их последствиях, чтобы корректировать действия, приближающие достижение поставленных целей. Этот поток информации как бы завершает цикл принятия политического решения и, порождая новую ситуацию, разворачивает новый виток в процессе.
Теперь относительно выражения интересов в политическом решении. Если взять в качестве критерия способность реагировать на конфликт, то можно выделить следующие методы:
- Индифферентный - наиболее характерен для авторитарных и тоталитарных систем, где вся палитра интересов в обществе игнорируется, как и конфликты; требования групп не находят своего выражения, так как никакая группа не имеет доступа к центрам власти и не может влиять на принятие решения;
- Метод давления - применяется для того, чтобы ослабить или свести на нет способность какой-либо группы представить и отстоять свой интерес, используя принуждение.
- Метод командного принятия решений - индивиды и группы, участвующие в принятии решений, волевым методом их принимают, игнорируя какие-либо другие подходы.
- Консенсусно-переговорный метод - различные формы взаимодействия политических субъектов, которые позволяют частично удовлетворить те или иные требования либо предоставить какие-то льготы, преимущества в других сферах.
В конечном итоге, многоуровневость процесса принятия политического решения так или иначе предполагает использование всех перечисленных выше методов и средств.
Процесс принятия политических решений в демократических режимах представляется по сравнению с тоталитарными и авторитарными более гибким, рациональным и сбалансированным. По мнению Дж. Сартори, прямая демократия всегда оказывается настоящим раем для активного меньшинства, которое обычно составляет не более 10%. Политическая практика подтверждает тезис Г. Моски о том, что в обществе всегда управляет меньшинство. Большинство может быть монолитным и даже осуществлять управление - то есть быть "напряженным большинством" - лишь по очень ограниченному кругу проблем, именно поэтому большие группы в принятии решений являются "эфемерными совокупностями".
Как считают политические аналитики, процесс принятия решения в развитых демократиях имеет форму некоторого соглашения. В комитетах по принятию политических решений происходит довольно сложная процедура согласования (механизм группового соглашения состоит в подчинении "неинтенсивных интенсивным"). Но феномен политического лоббирования легко позволяет устранять подобные явления, регулируя как принятие, так и непринятие политического решения: отправить какой-то проект на доработку в различные комитеты и подкомитеты, поручить окончательный вариант решения принять комиссии, либо чрезвычайно загруженной своими проектами и своими проблемами, либо не имеющей реального политического веса во властных структурах.
Комитет, в котором происходит процедура голосования, представляет собой, по мнению Дж. Сартори, малую взаимодействующую закрытую группу. По численности эта группа может иметь не менее трех членов, максимальное число может быть размытым и неопределенным (и 10, и 30 и т.д.).Это будет определяться способностью к операционности (то есть возможности решать или не решать). Такой комитет является достаточно устойчивой и организованной группой. Он занимается выработкой текущих решений, то есть находится в непрерывном потоке политических решений, что Дж. Capтори называет "решенческим контекстом" (дискретные решения или радикальные по глобальным проблемам могут приниматься на референдуме). Решения прежде всего изучаются, обсуждаются внутри одного или (что бывает гораздо чаще) нескольких комитетов, и только правительство, которому принадлежит право окончательного слова, его принимает.
Чтобы решение было эффективным, техника его принятия должна базироваться не на мажоритарном принципе, а на принципе единогласия.Единогласно же, с точки зрения Дж. Сартори, решение принимается потому, что каждый входящий в данную группу ожидает взамен на свою уступку ответную уступку, как награду за лояльность и терпимость при обсуждении другого вопроса. Дж. Сартори называет это "оперативным ходом": я даю, чтобы получить взамен. Таким образом, путем взаимных услуг, сделок, компромиссов каждый член группы молчаливо ожидает достижения некоей "золотой середины". "Оперативный ход" предполагает, что никто из членов комитета не будет накладывать вето во время процедуры принятия политического решения. Если же кто-то начинает пользоваться этим правом и препятствует принятию решения, то рано или поздно он исключается из процесса взаимного обмена постоянными уступками. Данный процесс предполагает соблюдение некоторых условий: неравная интенсивность предпочтений, поток поступающих решений.
Система принятия решений с большим числом условий является достаточно гибкой, работающей, то есть способной производить решения в политическом процессе. Она основывается на реальных стимулах и вознаграждениях, "на отложенной или отсроченной взаимной компенсации, это развивает и укрепляет уверенность каждого члена комитета в том, что рано или поздно он будет вознагражден за свои компромиссы. Это поддерживает заинтересованность в конечных позитивах и эффективных результатах" (Дж.Сартори).
Частое использование мажоритарного принципа говорит о нарастании дисфункциональных тенденций в центрах по принятию политических решений. Нулевой итог, получаемый в результате использования этого принципа, создает благоприятные условия для роста недовольства внутри самого комитета или центра власти.
Принцип согласования, процедура взаимных уступок и ожиданий вознаграждения за компромиссы существует не только внутри комитетов, но и является основой взаимодействия между различными комитетами, то есть основанием для целой системы комитетов. Данная же система подотчетна широким слоям общества, так как все представители названных комитетов избираются на основе свободных выборов: как говорит Дж. Сартори, "система принятия решений напоминает уличное движение, которое регулируется на нескольких стратегически важных перекрестках". Поэтому главной задачей создания системы комитетов принятия политических решений является выбор стратегических узлов, контролируемых представительной демократией. '
Но важной проблемой в демократических режимах является соотношение между микродемократией и макродемократией: соотношение между долей участия народа в управлении и конечным результатом в распределении благ, соотношение эффективности и справедливости, рынка и воли. Предпочтение же отдается сбалансированному удовлетворению народных нужд и ожиданий в результате принятия решения меньшинством.
