Стремление выработать унифицированные подходы к структуре местных органов публичной власти обусловливает и соответствующие тенденции в развитии и реформировании административно-территориального деления западноевропейских стран. Речь идет о переходе на трех-, четырехуровневые структуры, о сокращении числа территориальных ячеек и их укрупнении, о более строгом соблюдении универсальных принципов административно-территориального деления в целом.
Выделяют восемь общих принципов административнотерриториального деления страны:
- принцип территориальной смежности единиц административно-территориального деления;
- принцип пропорциональности данных единиц;
- принцип преемственности;
- принцип соответствия самосознанию населения;
- принцип наличия мощных центров;
- принцип гибкости и адаптивности данных единиц;
- принцип политико-институциональной адекватности;
- принцип оптимальной стратегии управления.
Общие принципы оптимального построения и функционирования различных зарубежных моделей административно-территориального устройства находят свое выражение в этих моделях не в одинаковой степени. Основное содержание перечисленных выше принципов состоит в следующем.
Принцип территориальной смежности единиц административно-территориального деления предполагает отсутствие или сведение к минимуму эксклавов - частей, отделенных от основной территории естественными коридорами или барьерами/ В подавляющем большинстве стран, причем не только западных демократических, наблюдается высокая степень соответствия реально существующего административно-территориального деления этому принципу. Негативным примером для его иллюстрации может служить ^пример Калининградской области Российской Федерации, отделенной от основной территории страны территорией других государств.
Принцип пропорциональности подразумевает, что число единиц административно-территориального деления каждого ранга должно вписываться в рамки оптимальности; их различия по площади, заселенности, хозяйственному потенциалу не должны быть слишком велики. В то же время выделенные единицы должны соответствовать уровню хозяйственного освоения и плотности населения соответствующей территории: В большинстве западных демократических стран с эффективной системой административно-территориального устройства степень реализации данного принципа высока, а в некоторых странах, в частности, во Франции, она очень высока. Примером же недостаточного соблюдения данного принципа является опять-таки административнотерриториальное деление бывшего СССР и современной РОССИИ.
Реализация принципа преемственности предполагает, что границы административно-территориального деления, особенно при укрупнении единиц, реформировании деления в целом, должны!; насколько это возможно, Гне нарушать сложившуюся систему границ, что способствует сохранению налаженности инфраструктуры, обеспечивает сопоставимость информации, ограничивает число возможных социальных и иных конфликтов, потенциальная опасность которых связана с пересмотром административных границ/ Практически все развитые демократические страны, осуществляющие административно-территориальное реформирование, ориентируются на максимально возможное соблюдение данного принципа. Показателен в этом смысле пример Великобритании, демонстрирующий к тому же и стремление к постепенному реформированию. Реформе 1972-1974 гг. здесь предшествовала научная проработка и обсуждение проектов преобразования, реализация которых началась еще в конце 50-х годов. Королевская комиссия для Англии (Комиссия "Рэдклиф-Мода") предложила разделить эту часть Великобритании на 8 провинций и 61 район, наделив провинциальные советы широкими полномочиями в области планирования. @днако парламент не согласился с идеей коренной ломки старых административных границ. В соответствии с законом, принятым парламентом 26 октября 1972 г. и вступившим в силу 1 апреля 1974 г. территория Англии была поделена на 6 метрополистских графств, соответствовавших крупным городским агломерациям и, в свою очередь, делившихся на метрополистские районы и на 40 графств, включавших 296 районов. При этом общее количество территориальных единиц сократилось на треть, но старые административные границы в основном были сохранены.
Реализация принципов соответствия самосознанию населения, гибкости и адаптивности предполагает, что допустимо лишь такое изменение административно-территориального деления, которое не противоречит самосознанию населения данной территории, причем это касается даже названия единищДанные принципы ориентируют на гибкость, учет местных традиций, разнообразие внутреннего членения страны; это относится не только к федеративным, но и к унитарным государствам.
Принцип наличия мощных центров предполагает, что базовые единицы административно-территориального деления должны иметь такие центры, которые способны обеспечивать значительную часть финансовой базы органов самоуправления, а также подобающий набор услуг, включающий коммуникации, связь, транспорт. Характерная особенность практического воплощения данного принципа в развитых странах состоит в том, что роль подобных центров играют часто не крупные города, хозяйственно-промышленные центры, а небольшие города. Однако такое смещение возможно лишь на достаточно высоком уровне индустриальноинформационного развития страны^ создания равноценной инфраструктуры и устранения различий в уровне жизни по всей ее территории.
Наконец, в соответствии с (принципами политикоинституииональной адекватности и адекватной стратегии управления подразумевается, во-первых, что существующее административно-территориальное устройство соответствует типу и форме правления (конституционная монархия, парламентская республика, президентская республика), форме государственного устройства (федерация, унитарное государство), политической системе страны; во-вторых, что административно-территориальное устройство отвечает общей стратегии управления на местах, используемой в государстве. В административной науке известен целый спектр возможных стратегий, крайними полюсами которого являются соответственно централизация и федерализм. Естественно, в практике развития стран с федеративной формой государственного устройства доминирующей управленческой стратегией по отношению к субъектам федерации является федерализм. Однако вопросы об управленческой стратегии на внутреннем уровне субъекта федерации (земель, штата) при этом остаются открытыми.' Во многих унитарных государствах широко используемой управленческой стратегией является децентрализация. В ее рамках реализуется специфическая концепция местного управления и структуры местных органов публичной власти. Местные коллективы имеют двойственный характер: они - свободные самоуправляющиеся коллективы, и одновременно - географически обособленные подразделения государства. Их органы власти обеспечивают интересы собственно местного коллектива и в то же время представляют государство в округе. При этом децентрализация как система организации управления имеет ряд особенностей. Не все местные органы публичной власти - выборные (существуют и назначенные). Пример подобного соуправления - департаменты во Франции. Административная автономия децентрализованных властей ограничена законом: государственные органы выполняют одни управленческие функции в полном объеме, а другие поделены между государством и местными коллективами. Кроме того, органы местного самоуправления подчинены режиму административной опеки в отношении назначения должностных лиц и собственной деятельности. Местные коллективы имеют статус юридического лица и наделены бюджетной автономией. Однако наряду с административной опекой со стороны префекта существует и финансовая опека, осуществляемая генеральными казначеями.
Накопленный цивилизацией опыт организации местного самоуправления, формирования и реформирования административной системы, в том числе и ее территориального аспекта, несомненно должен учитываться в практике совершенствования административно-территориального деления, построения системы органов управления на местах. При этом, однако, не должна сбрасываться со счетов и специфика историко-политического прошлого страны, и особенности ее нынешнего социально-политического положения.
