В результате децентрализации управления и передачи части полномочий государственных органов системе местного самоуправления возникает проблема оптимизации соотношения государственного территориального управления и местного (территориального) самоуправления. Объектом своей деятельности и местное самоуправление, и государственное управление имеют одну и ту же территорию^ Однако, если йервое нацелено на реализацию интересов проживающего на данной территории населения, то второе - на защиту общегосударственных (общенациональных) интересов. В большинстве западных стран взаимоотношения государства и органов местного самоуправления регулируются коммунальными законами, а в части специальных задач многочисленными тематическими законами. Коммунальный законг как правило, содержит нормы, касающиеся сферы деятельности общин (коммун) и их органов, а также общего контроля за ними со стороны государства. Кроме того, в коммунальном законе специально предусматривается положение, позволяющее местным жителям обжаловать решения коммун в судебном порядке. Таким образом, коммунальный закон обеспечивает, с одной стороны, разграничение государственного управления и самоуправления, а с другой, - сочетание административно-иерархического и демократически корпоративного принципов управления на местах. Общая схема управления на территории государства при этом приобретает трехуровневый вид.
Три уровня управления в государстве
Уровни
Субъект управления
Характеристика уровня
государственный
негосударственный
I Президент, премьер-министр, министерства, центральные учреждения -
Центральное управление
II Земельное (областное) государственное управление и его органы
Объединения коммун и их органы
Земельное (областное) управление
III Местное государственное управление и его органы
Коммуны, коммунальное самоуправление и его органы
Местное самоуправление
Как видно из табл. 1, именно на втором и третьем уровнях государственное управление дополняется местным самоуправлением; причем, поскольку третий уровень соответствует наименьшему территориальному распространению, то и интенсивность самоуправления здесь выше. Кроме того, следует подчеркнуть, что именно третий уровень - низовой - является базисным с точки зрения целостности и устойчивости государства. Это обстоятельство важно и с точки зрения сопоставления систем управления в демократических (децентрализованных) и тоталитарных (централизованных) странах. Дело в том, что советская социалистическая модель внешне кое в чем похожа на ту, что приведена в табл. 1. Она также предусматривала условное выделение трех уровней управления - центрального, областного и местного. Однако, во-первых, это деление было фиктивным, поскольку построенная по жестковертикальному принципу "сверху-вниз" такая система предполагает чисто исполнительски-технические функции второго и третьего уровней. Во-вторых, субъектом управления выступали государственные органы, а точнее партийно-государственные. В-третьих, сами советы всех уровней (от Верховного до сельского) рассматривались как форма участия трудящихся в управлении государством, то есть внешне - как форма самоуправления, а по сути - как сплошная государственная "вертикаль". Этим подрывалась вообще идея параллельного негосударственного управления на местах. Наконец, в-четвертых, тотально-централизованная система управления как бы априорно "устраняет" проблемы целостности и стабильности третьего уровня: она начинается, оценивается и заканчивается "вверху" - на уровне центрального управления. Таким образом, в практике посттоталитарного развития стран бывшего СССР и Восточной Европы, формирования их полноценной государственности важное значение приобретает обращение к опыту организации местного самоуправления в развитых западных странах. Разумеется, этот опыт не носит единообразного характера, в значительной степени отражает национально-культурные и политико-исторические особенности развития различных стран и даже отдельных регионов в рамках какойлибо страны (чаще последнее наблюдается в федеративных государствах, где структуры органов местного самоуправления могут существенно различаться в рамках субъектов федерации). Классическим примером здесь могут служить США, где вообще не существует единой системы местных органов управления. Организация местного самоуправления находится в ведении штатов, органы местного самоуправления создаются в соответствии с законами штатов.Так, например, одна из основных территориальных структур - графство - существует в 48 штатах, но отсутствует в штатах Коннектикут и Роз-Айленд. Разнятся структуры управления городами (муниципальных корпораций). Примерно в половине американских городов управление построено по форме "мэр - совет"; около 40% городов используют форму "совет - администратор"; около 3% городов управляется комиссиями, остальные - различными разновидностями собраний граждан. Можно сказать так: и в США, и в большинстве европейских западных стран развитая система самоуправления представляет собой эмпирически сложившуюся структуру, впоследствии закрепленную в конституциях и законах, а никак не результат рационального, единого для всей страны политического творчества. Это полезно было бы иметь в виду тем политикам в России, Украине и других странах СНГ, которые хотели бы напрямик копировать западный опыт структур местного самоуправления, зафиксировав его законодательно в ходе конституционного реформирования.
Современные интеграционные процессы, в первую очередь в Западной Европе, вызывают необходимость поиска унифицированных подходов к структуре органов государственной власти на местах и органов местного самоуправления, к перспективам их развития в различных странах. Европейская хартия местного самоуправления, принятая 15 октября 1985 г., ставит своей целью оказать содействие правительствам демократических государств в выработке общих норм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Документ свидетельствует о международно-правовом признании местного самоуправления, направлен на его защиту и усиление независимости и является одним из основных направлений строительства новой Европы_на принципах демократии и децентрализации власти/Основная идея Хартии состоит в том, что демократический постулат права граждан на участие в управлении общественными делами самым непосредственным образом может осуществляться именно на местном уровне] а местные территориальные образования представляют собой одну из важнейших основ любой демократической формы государства. Вот почему основные полномочия местных властей, а также их права на принятие^ решений на базе собственной ответственности должны быть установлены конституцией или обычными законами.
Под местными территориальными единицами понимаются в первую очередь общины (коммуны), то есть города и деревни. Несколько общин, как правило, входят в состав района, а существующие задачи определенным образом делятся между районами и входящими в них общинами. Большие города не подчиняются районам: они соответственно должны решать задачи, обычно стоящие перед общинами и районами.
Местные территориальные образования являются организационно оформленными, самостоятельными в правовом отношении субъектами управления, то есть юридическими лицами публичного и частного права, входящими в земли (области), а через них - в общую структуру государства. Коммунальная политика осуществляется в рамках органов местного самоуправления, которые пользуются определенной автономией и призваны обеспечить активное участие граждан в решении вопросов местного значения. Местное самоуправление служит своего рода начальной школой демократии. В пользу местной автономии говорят также практические соображения; возникающие на местах проблемы более всего понятны непосредственно заинтересованным жителям. Значение коммунальной политики как "учебного поля демократии" зависит от трех моментов:
- институциональных форм местного самоуправления и права местных органов; общины, области, территории способны функционировать в качестве базовых единиц демократической политической системы лишь в том случае, если они имеют лраво (конституционное или подзаконное) решать важные вопросы, располагают для этого необходимыми ресурсами и построены на демократической основе;
- степени проникновения демократических ценностей и норм в политические традиции страны; чем эффективнее осуществляется право участия населения в коммунальной и общенациональной политике и чем продолжительнее опыт такого участия, тем выше роль коммунальной политики в формировании демократических ценностей, установок и норм поведения;
- отношения населения к коммунальной политике в сравнении с государственной политикой; коммунальная политика способна выполнять функции низовой политической социализации в том случае, если она рассматривается населением как неотъемлемая часть демократического государства, а не как изолированная сфера по своим правилам игры, противостоящая государству.
В демократической стране децентрализация власти, развитие местного самоуправления имеет немалую эффективность. Децентрализация управления способствует укреплению государственно-политической стабильности.' Это происходит, в частности, в результате более адекватного выражения местных интересов, усилений: социализации населения, его общенациональной идентификации, увеличения", количества обратных связей и коммунальной плотности ,д политической системе, дифференциации? и большей эффективности общенациональной политики по урегулированию общественных конфликтов.
В то же время надо иметь в виду, что в условиях сложной внутриполитической ситуации центральная власть может активно способствовать процессам децентрализации, преследуя собственные интересы, в частности, стремясь укрепить свой престиж, "приоткрыть клапан", дать выход политической активности оппозиционных сил, ограничивая ее легальными рамками политического процесса. Именно такую подоплеку, как представляется, имеют "заигрывания с регионами", обещания создать все условия для развития самоуправления на местах, регулярно начинающиеся накануне очередных выборов в России, да и в Украине, и так же регулярно заканчивающиеся с завершением очередной избирательной кампании. При этом верх берет другая тенденция, связанная с перманентным кризисом демократической легитимности власти в посттоталитарных условиях. Центральная власть, ощущающая недостаточность легитимности и всецело погруженная в борьбу за самосохранение, не склонна к децентрализации управления.
При осуществлении децентрализации управления не существует однозначного определенного перечня задач, возлагаемых на местное самоуправление. (В свое время это подтвердил Федеральный конституционный ?Щ Германии относительно общегерманской ситуации)1 Компетенция и самостоятельность органов местного самоуправления ограничены сферой тех вопросов, решение которых не берут на себя органы государственной власщ] (центральные и на местах). Кроме того, ( вышестоящие государственные органы вправе контролировать законность и целесообразность мер и решений, принимаемых органами местного самоуправления.! Наконец,
следует учитывать, что органы самоуправления располагают ограниченными финансовыми возможностями, хотя в их распоряжении имеются собственные источники доходов, и они вправе претендовать на долю в общегосударственных налоговых поступлениях. Кроме того, финансовая зависимость органов местного самоуправления, ограничивающая их развитие, усиливается в результате того, что часть местных доходов забирают центральная государственная власть и ее органы на местах.
Принято различать два вида задач, стоящих перед органами местного самоуправления: 1) относящиеся непосредственно к их компетенции (в добровольном и обязательном порядке), и 2) делегированные им центральной властью и органами государственной власти на местах. Различной правовой природе этих задач соответствует различная степень свободы действий, предоставленной муниципальным органам. Например, местный орган вправе самостоятельно решить вопрос о строительстве школы высшей ступени, но он по закону обязан решить определенные вопросы помощи молодежи.
К числу основных задач органов местного самоуправления в настоящее время принято относить следующие:
- решение социальных проблем на подведомственной территории; здесь на первом месте находится организация образования; среди других социальных проблем выделяются охрана здоровья, обеспечение общественной безопасности и правопорядка и др.;
- охрана окружающей среды;
- обеспечение комплексного развития территории и комплексного развития местного хозяйства прежде всего через систему коммунальных (или публичных) служб, удовлетворяющих потребности проживающего населения, а также находящихся на территории производственных и непроизводственных предприятий. Речь вдет о таких обязательных службах, как система водоснабжения, электроснабжения, санитарно-эпидемиологической службы, коммунальный транспорт, регистрация актов гражданского состояния, похоронные услуги, архивы и т.д., а также об объектах, входящих в местную инфраструктуру (музеи, театры, школы и т.п.).
Текущее функционирование местного самоуправления экономически опирается на так называемое муни-
ципальное обслуживание, основными разновидностями которого являются концессия, контрактные фирмы, аренда и делегированное управление.
При концессии муниципалитет на договорной основе поручает частному или юридическому лицу обеспечивать в течение определенного времени функционирование коммунального предприятия за счет собственных средств и на свой риск. Местный доход концессионера зависит от оплаты (тарифа). При контрактной форме забота о предоставлении коммунальных услуг также возлагается на частное или юридическое лицо. В отличие от концессии доход здесь зависит не от прибыли, а от экономии ресурсов, от роста производительности труда, степени охвата населения определенным видом услуг и т. п. Выбор показателя - прерогатива муниципалитета. Отличительной чертой арендной формы является то, что абсолютный размер арендной платы заранее определен в договоре. Доход арендатора равен разнице между доходом предприятия службы, полученным за оказание услуг, и арендной платой. Делегированное управление основано на делегировании функций управления коммунальным обслуживанием различным общественным организациям и фондам. Так, например, оказание услуг социального и медицинского характера может быть поручено (делегировано) коммунальным центрам социальной деятельности. Школьное обслуживание может быть возложено на так называемую школьную кассу.
Признание самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов, входящих в их компетенцию, тем не менее не отрицает возможности осуществления контроля со стороны центральной власти за их деятельностью в таких формах: административной (административная опека), судебно-правовой, а также финансовой.
К административному контролю можно отнести постоянное наблюдение за деятельностью местных выборных органов, которое осуществляется должностными лицами, назначаемыми из центра, утверждение центральными властями некоторых актов, а также отмена неугодных им актов, роспуск местных представительных органов и смещение местных выборных должностных лиц.
Судебно-правовой "апостериорный" контроль характерен для англо-саксонской системы права. Решение местных органов может быть оспорено в судебном порядке. Если центральная власть придет к выводу, что местный орган не осуществляет свои функции надлежащим образом, она имеет право обратиться в суд с требованием об издании судебного приказа, запрещающего местному органу те или иные действия или же, наоборот, обязывающего его произвести определенные действия.
Что же касается финансового контроля, то его предпосылкой чаще всего является такая ситуация. ?Расходы местных органов управления нередко значительно превышают их финансовые возможности, определяемые в подавляющей части суммой поступлений от местных налогов (основная доходная статья бюджета). Вследствие этого возможен "вертикальный дисбаланс", то есть ситуация, при которой успех деятельности местных органов зависит не столько от них самих, сколько от финансовых дотаций центральной власти. Тем самым как бы подрывается базис идеи местного самоуправления: органы, живущие и действующие за счет центральной власти, подвергаются соответствующему контролю с ее стороны, следовательно, утрачивают характер независимого местного самоуправления в полном смысле этого, слова. (Но, кстати, именно таким образом центральное правительство получает возможность перераспределять ресурсы с целью выравнивания уровней социально-экономического развития разных районов страны.) Подобная ситуация широко распространена во Франции, что дает основание для мошной волны пессимистических предположений ученых и политиков относительно будущего местного самоуправления на низшем уровне. (Попытка укрупнения и перегруппировка коммун во Франции в начале 70-х годов оказалась не очень успешной.) Приведенные факты, однако, свидетельствуют не столько о кризисе идеи децентрализации управления, "крахе" местного самоуправления, сколько об ином, о необходимости более точной координации действий органов государственной власти и местного самоуправления на "подведомственной" территории, а также о том, что нужно очень осторожно, взвешенно подходить к реформированию системы местного самоуправления вообще, а его территориальных границ, в особенности.
