В этой главе вопросы, уже затронутые в рамках тем, посвященных рассмотрению власти, политической системы, государства, получают дальнейшую "политикотехнологическую" конкретизацию. Соответственно подразумевается логический переход от обсуждения видов и типов политической власти, функций государства вообще к анализу функций управления, их содержания, структуры, субъектов, взаимного соотношения, что составляет объект особого направления политологии, называемого на Западе административной наукой (наукой управления). Управление при этом рассматривается преимущественно в институциональном аспекте, с точки зрения его организационной структуры - системы органов и институтов, призванных осуществлять решения публично-политической власти. Такой подход вполне закономерен, если принять во внимание, что устойчивость современного конституционного государства, возможности его прогрессивного развития в значительной степени предопределяются эффективностью осуществления управленческих функций в государстве. Ясно, что само понятие эффективного управления носит конкретно-исторический характер, имеет различное содержательное наполнение в разных странах в разное время. Но коль скоро эффективность вообще определяется соотношением целей и затраченных на их реализацию средств, то очевидно, что проблема эффективности управления - это проблема субъектов управления и их взаимоотношений, то есть проблема общей структуры органов управления. Но в каком плане, между кем могут и должны распределяться административные функции в современном развитом государстве? Это происходит прежде всего в ведомственном плане - между различными министерствами. Управленческие функции распределяются также в территориальном плане между органами центральной исполнительной власти и органами управления на местах. Причем, на местном уровне происходит еще одно "деление" субъектов управленческих функций: одна часть из них - органы государственной власти на местах, а другая - субъекты управления негосударственного характера. Это местные территориальные общности (коммуны) людей и избранные ими органы и должностные лица. Таким образом, эффективное управление в государстве реализуется в результате функционирования государственной управленческой "вертикали", которую строят "сверху вниз" и дополняют на местах структурами местного негосударственного управления. Как происходит разделение управленческих функций и полномочий между данными субъектами, в чем задачи и принципы организации местного самоуправления? Эти вопросы являются центральными в рамках рассматриваемой темы. Первым логическим шагом на пути их освещения является характеристика, содержания самих управленческих функций.
Чем вообще занимаются административные органы в центре и на местах? В общем виде они выполняют управленческие функции. Но даже на обыденном уровне рядового гражданина очевидно, что за этим общим положением скрываются очень разные по своей направленности, масштабу, значимости для общества и государства виды деятельности - от обеспечения водоснабжения села до организации системы обороны страны. Если попытаться сгруппировать по содержательному критерию все функции управления, то их можно разделить на три типа:
- основные функции;
- вспомогательные функции;
- командные функции.
В основе подобной классификации лежит подход, предложенный французским политологом Бернаром Гурне. К числу основных управленческих функций относят такие, которые осуществляются административными службами и выполняются непосредственно "по прямому заказу" общества (например, полицейские, правовые, экономические, социальные и т. п.), прямо соответствуют пониманию государства как общественного договора. Это весьма многообразная группа функций, объединенная в первую очередь тем, что они призваны удовлетворять коллективные потребности населения, всего общества или какой-то части граждан. Вполне естественно, что по мере прогресса цивилизации добавляются все новые функции такого типа (например, обеспечение экологической безопасности и охраны окружающей среды); кроме того, увеличиваются количественно объемы уже существующих (например, рост числа почтовых отправлений в стране). Для достаточно развитой страны основные функции управления сами могут быть условно разделены на несколько видов. Заметим, что это деление в конечном счете производно от классификации политической власти в зависимости от ресурсов власти, в рамках которой выделяются политико-силовая власть, экономическая, социальная и культурно-информационная власть [подробнее об этом см. главу VIII, параграф 2]. Соответственно основные функции управления могут быть разделены на следующие четыре группы. Во-первых, функции верховной власти.Они включают в себя, в частности, оборону, осуществление международных связей, полицейскую службу, судопроизводство, гражданское состояние, отношение с религиозными институтами, функционирование политических институций (например, проведение референдумов), регламентацию способов информации. Во-вторых, экономические функции, включающие организацию денежного обращения, общую координацию экономической политики, деятельность в сфере прикладных экономических исследований и разработок (налогообложение, производительность труда и т. д.). В-третьих, социальные функции, к которым относятся деятельность в сфере жилья и урбанизации, здравоохранение и медицина, организация охраны труда, перераспределение доходов, охрана окружающей среды. Наконец, в-четвертых, культурные и научно-образовательные функции, среди которых выделяются фундаментальные научные исследования, общее и специальное образование, физическое воспитание, повышение квалификации работников, организация досуга и спорт, распространение информации неполитического содержания, искусство и культура.
Основные - это те функции, ради которых в обществе, строго говоря, и существуют сами органы управления. Забегая вперед, заметим, что именно функциям данного типа предстоит быть разделенными между, с одной стороны, органами государственной власти в центре и на местах, с другой - между органами государственного управления и негосударственными местными органами управления. Однако не только о какомлибо распределении основных функций управления, но вообще об их более или менее эффективной реализации не приходится и говорить, если не будет учитываться необходимость вспомогательных и командных функций управления.
Вспомогательные функции управления - это функции, которые вытекают из внутренней потребности самой управленческой системы и являются общими, или "горизонтальными", для всей управленческой системы (управление кадрами, материально-финансовое обслуживание органов управления и бухгалтерская отчетность и т. п.). При достаточно развитой административноуправленческой системе неизбежно возникает необходимость (хорошо подмеченная еще М. Вебером при анализе феномена бюрократизма) в специальных органах, деятельность которых направлена не непосредственно на общественные нужды и отношения, а имеет своим объектом сами органы управления и их чиновников (примером здесь могут служить хозяйственные управления административных органов, отделы и службы кадров в них и т.п.).
Командные функции управления - это такие функции, реализация которых определенными органами и отдельными чиновниками непосредственно связана с применением власти, определением самой политики управления. Иначе говоря, это функции, "концептуальные" по своему содержанию. К их числу относят организацию и разработку исследований, прогнозов, программ и проектов политических решений (чем занимаются, например, аналитические центры, консультационные советы и т. п. службы, создаваемые при высших органах власти в государстве). В группу "командных" входят также функции, связанные с организацией отдельных процедур и акций (скажем, выборов), с организацией деятельности и "внутреннего" контроля, производимых в рамках самой административной структуры (при высших органах власти в государстве создаются всевозможные аппараты и управления). Наконец, к числу командных принято относить и функцию связи с общественностью. Логическим обоснованием необходимости данной командной функции, реализующейся с помощью специальных органов и чиновников (прессгрупп, бюро информации, пресс-секретарей и т. п.) служит тезис "Эффективность управления определяется поддержкой граждан".
Итак, административная структура, призванная выполнять функции управления, неизбежно окажется сложной и иерархизированной, и практика государственного управления любой страны (в том числе и постсоциалистических стран, включая Украину) в своей специфической форме это наглядно демонстрирует. Специального осмысления, однако, требует вопрос о взаимоотношениях, о приоритетах отдельных функций управления. Вопрос этот не имеет однозначного ответа, а может быть решен трояко: с позиций общества (гражданского общества); с позиций административной системы в целом; с позиций отдельных органов или чиновников, выполняющих те или иные конкретные функции управления. С общественной точки зрения решение, в конечном счете, предопределяется природой государства как общественного договора: приоритет, без сомнения, принадлежит основным функциям, ради которых, собственно, и существует государственность. Командные и вспомогательные функции, "отданные на откуп" административной системе и лишь внешне контролируемые обществом, выступают, соответственно, в сугубо подчиненной роли, строго говоря, они не интересуют общество, если не ущемляют права его членов, не нарушают при своей реализации иерархии функций управления. Можно сказать так: гражданину безразлично, как функционирует почтовое ведомство, кто и какие функции там выполняет, ему нужно, чтобы почта доставлялась быстро и надежно.
Однако соотношение административных функций выглядит иначе, если оно оценивается не с позиций общества, а с точки зрения административной системы в целом. В таком случае система приоритетов часто оказывается "перевернутой", на первый план выдвигаются командные функции (что следует из стремления административной системы к сохранению и расширенному воспроизводству); именно осуществление командных функций управления превращается в мерило эффективности управления в целом. Наконец, взаимные отношения различных функций управления могут определяться не только с позиций общества или административной системы в целом, но и с позиций отдельных субъектов управления - органов и служащих, призван~ ных осуществлять конкретные основные, вспомогательные или командные функции. Естественно, степень значимости той или иной функции при этом может неоправданно завышаться.
В качестве схематического примера, иллюстрирующего вышеизложенное, можно привести различия в оценках событий в Буденновске летом 1995 г.- штурма больницы и освобождения заложников, захваченных группой Шамиля Басаева. Вполне понятна крайне низкая оценка, даваемая операции по освобождению заложников с позиций общества, ибо в качестве критерия эффективности при этом берется эффективность выполнения основных административных функций. Однако бывший министр обороны России Грачев уверенно заявляет об успешном выполнении армией возложенных на нее задач и вообще об успешном протекании операции по "наведению конституционного порядка в Чечне". Бывший министр внутренних дел РФ Ерин, возглавлявший штаб в Буденновске, оправдывает штурм больницы с заложниками и дает высокую оценку действиям подразделений МВД. Умеренная критичность вместо самокритичности позиции премьер-министра (как бы олицетворявшего собой управленческую систему в целом) относительно событий в Буденновске и в чеченском вопросе в целом связана не столько с осознанием плохого выполнения основных функций, сколько с убеждением в необходимости повышения качества выполнения командных функций (прогнозирования, создания "штабов по ликвидации" и т.п.).
Такое положение, назовем его "разность приоритетов", .при определении иерархичности функций государственного управления, строго говоря, неизбежно в любой развернутой административной системе - нравится нам это или нет; оно вытекает из обязательного движения данной системы и ее составляющих к признанию собственной самодостаточности (сушностная сторона бюрократизации), в конечном счете - из эгоистически-корыстной природы человека, которая, тем не менее, как показал еще А, Смит, обеспечивает и социальный прогресс. Разница же положения в этой сфере в развитых западных странах и в Украине, России и других постсоветских государствах состоит в следующем: во-первых, в степени откровенности в проявлении "разности приоритетов"; во-вторых, в отсутствии у нас действующих механизмов (в первую очередь правовых) контроля общества за административной системой, с помощью которых последняя как бы получает очередные необходимые напоминания на тему "кто здесь хозяин", в результате чего шкала приоритетов вновь и вновь возвращается к позиции общества.
