Эффективность политики, критерии

ОПРЕДЕЛЕНИЕ КРИТЕРИЕВ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПОЛИТИКИ

Настоящий раздел дает ответ на общий вопрос: что может сделать закон или политику более эффективной при достижении поставленной цели? Если коротко, то какие качества должны быть присущи законам или политике, чтобы они были действенными? Например, законы и политика наилучшего образца должны оказывать взаимную поддержку и укреплять друг друга, а также содействовать достижению более глобальных целей, таких как экологически безопасное природоохранное и экономическое управление в постоянно меняющемся мире. Они должны быть последовательными, понятными, справедливыми, транспарентными, а также эффективными в административном аспекте. Хорошие законы должны «вписываться» в институциональный потенциал и структуру правительственных ведомств, ответственных за их реализацию и внедрение. Законы и политика должны обеспечить себе поддержку многочисленных заинтересованных сторон, включая
общественность и политику. Следует поощрять подходы, опирающиеся на сотрудничество, но никогда не за счет создания необходимого потенциала в отношении внедрения.
Таким образом, далее приведен ряд критериев, касающихся основных качеств или свойств соответствующих законов и политики. Некоторые относятся к процессу создания законов или политики, поскольку эти процессы иногда могут, в конечном счете, определять эффективность системы регулирования в большей степени, чем независимые подходы. Приведенные критерии не рассматриваются как исчерпывающие, и мы рекомендуем НОО перед тем, как начать разрабатывать новую политику, уделить некоторое время определению критерию, которые они считают наиболее важными для оценки потенциальной эффективности политики в сложившихся социальноэкономических и политических условиях. Впоследствии эти критерии можно использовать для оценки
различных вариантов политики, описанных в Разделах 4 и 5.

КАК СОЗДАЕТСЯ ХОРОШАЯ ПОЛИТИКА? СЕМЬ КРИТЕРИЕВ РАЗРАБОТКИ
ЭФФЕКТИВНОЙ ПОЛИТИКИ

Концептуальная и целенаправленная;
Согласованная с другими политическими задачами, включая международные обязательства;
Доступная, четкая и понятная;
Справедливая, беспристрастная и сбалансированная;
Выполнимая и реалистичная;
Комплексная и гибкая, а также
Реально внедряемая и измеримая

3.1 КОНЦЕПТУАЛЬНОСТЬ И ЦЕЛЕНАПРАВЛЕННОСТЬ Лучшие образцы законов и политики не только отражают существующие социально-экономические и культурные условия, но также учитывают ожидания граждан, сообществ и промышленности. Попросту говоря, законы и политика могут вести за собой общество, а также могут отражать присущие ему ценности и культуру. Это особенно верно в отношении внутренних программ по регулированию ОРВ, поскольку степень значимости того, что поставлено на кон – разрушение озона, стоит того, чтобы быть стимулом. Разработчики законов, а в особенности разработчики политики на уровне НОО могут увлечься техническими составляющими процессов регулирования импорта и экспорта, лицензирования и отказа от ОРВ, пр., и упустить из вида общую цель, которой необходимо достичь – спасения окружающей среды в мировом масштабе от одной из наиболее серьезных видов угрозы. Любая программа по регулированию ОРВ риторически должна носить характер «Спасения Планеты» и налагать моральные обязательства в отношении ее спасения. НОО также должны подчеркнуть величину значимости и важность системы Монреальского протокола. Ее реализация на национальном уровне сегодня является необходимым и важным шагом в выдающемся процессе международного сотрудничества, задачей которого является реагирование на одну из наиболее существенных угроз, нависших над окружающей средой, когда-либо встававших перед лицом всего мира. В зависимости от степени, в какой поощрительные и вдохновляющие послания, включенные в национальные программы по озону, смогут заставить регулируемое сообщество ощутить себя частью общего процесса, мы сможем в значительной мере упрочить соответствующие обязательства и соблюдать надлежащую политику и предписания. Разумеется, акцентирование на часть законов или нормативно-правовых актов, касающихся целенаправленности, не может рассматриваться изолированно от других аспектов. Быть устремленным, 44 либо моральным при подготовке природоохранного законодательства не достаточно для его эффективной реализации. На деле, аспект закона, связанный с целеустремленностью, может противоречить другим общим принципам, описанным далее, например, принципу необходимости наличия четких, реально внедряемых норм.

3.2 СОГЛАСОВАННОСТЬ И СИНЕРГИЯ По возможности, регулирующие структуры должны стремиться к синергии между различными видами политики, направленными на реализацию Монреальского протокола и других правительственных программ и задач. В Боксе 3.2 приведены общие программы и задачи, где рассматривается регулирование ОРВ. Ключевым моментом является нахождение и акцентирование внимания на тех видах политики, которые являются взаимодополняющими, и которые укрепляют друг друга, особенно это касается сигналов, посылаемых промышленности посредством системы регулирования. Все виды политики должны быть согласованы в виду обеспечения понятности и последовательности инициатив по отказу от ОРВ и в целях вложения инвестиций в альтернативные технологии и подходы.

БОКС 3.2: ПРОГРАММЫ И ЗАДАЧИ, В КОТОРЫХ РАССМАТРИВАЕТСЯ УПРАВЛЕНИЕ ОРВ

Экономическое развитие;
Промышленная политика;
Сельскохозяйственная политика;
Политика в сфере торговли;
Безопасность и здоровье населения (включая защиту от пожаров);
Пограничный контроль;
Улучшение административной эффективности;
Военная готовность;
Управление отходами;
Контроль распространения заболеваний, а также Политика по энергии и изменению климата.

Взаимоотношения между политикой по охране озона и политикой по изменению климата заслуживают особого упоминания, поскольку между этими двумя вопросами существует явная связь. Большая часть ОРВ являются также и парниковыми газами, содействующими изменению климата. Уменьшение количества ОРВ в рамках системы Монреальского протокола, таким образом, также содействует целям и задачам системы, рассматривающей изменение климата, сторонами которой является большинство развивающихся стран. К сожалению, некоторые общие альтернативы ОРВ, в частности, применяемые в холодильном/воздухо-кондиционирующем секторе, являются парниковыми газами, которые контролируются в соответствии с Киотским протоколом. В этих случаях особенно важно добиться того, чтобы использование этих альтернативных газов также свелось к минимуму. За недавно минувшие годы всевозрастающее внимание уделялось взаимоотношениям между многосторонними природоохранными соглашениями и правилами торговли Всемирной торговой организации. В ряде случаев угроза того, что некоторые природоохранные меры, связанные с торговлей, могут быть предметом рассмотрения ВТО, вызвала эффект «холодного душа» на структуры, занимающиеся регулированием природоохранных вопросов. Понимание наличия связи между Монреальским протоколом и правилами ВТО может оказаться полезным при создании веры в то, что мероприятия по реализации Монреальского протокола, например, регулирование импорта и экспорта, не окажутся противоречащими правилам ВТО. В Боксе 3.3. приведен краткий перечень взаимосвязей между Монреальским протоколом и международной торговлей. Согласно этому обзору, НОО не следует чрезмерно волноваться из-за потенциальной угрозы того, что мероприятия, необходимые для реализации Монреальского протокола, будут сочтены не согласующимися с правилами ВТО.

БОКС 3.3: СИСТЕМА МОНРЕАЛЬСКОГО ПРОТОКОЛА И МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ

Монреальский протокол был одним из первых многосторонних природоохранных соглашений, который использовал торговые меры для достижения своих целей. Стороны могут вести между собой торговлю регулируемыми веществами, но такая торговля ограничивается графиками вывода из производства и употребления ОРВ. С другой стороны, первые ограничения торговли Протоколом действуют между Сторонами и не-Сторонами. Первоочередная задача мер Протокола, ограничивающих торговлю с не-Сторонами, заключается в привлечении к широкому участию в Протоколе посредством не позволения не участвующим странам пользоваться преимуществами конкурентоспособности в ходе вывода из употребления и производства ОРВ, а также посредством не поощрения создания заводов по производству ОРВ в странах, не являющихся сторонами Протокола. Статья 4 настоящего Протокола требует, чтобы Стороны запретили: (1) импорт регулируемых веществ из не-Сторон; (2) экспорт регулируемых веществ в не-Стороны; (3) импорт продукции, содержащей перечисленные регулируемые вещества, из не-Сторон. (См. Приложение Г к настоящему Протоколу). Эти запреты на импорт не применяются, тем не менее, если страна происхождения представляет данные, свидетельствующие о том, что она действует в полном соответствии с положениями настоящего Протокола по отказу от ОРВ, и если Совещание Сторон признает подобные действия таковыми. По своему характеру, ограничения на торговлю с не-Сторонами являются количественными, и запрещеныСтатьей XI Генерального соглашения по торговле и тарифам (ГСТТ). Они также противоречат наиболее известному принципу наций Статьи 1 (“MFN’), поскольку носят дискриминирующий характер, делая различия между продукцией Сторон и не-Сторон. Тем не менее, большинство аналитиков считают, что торговые ограничения системы Монреальского протокола подпадут, даже при неблагоприятном стечении обстоятельств, под Статью ХХ исключений ГСТТ, которая разрешает вводить ограничительные торговые меры, «необходимые для защиты здоровья человека, животных и растений» или «в виду сохранения или истощения исчерпаемых природных ресурсов». Вышеописанное исключение было включено в настоящий Протокол по совету Секретариата ГСТТ в целях избежания любых возражений по данному пункту. Более того, учитывая число стран, которые являются сторонами системы Монреальского протокола, требование ВТО в отношении обоснованного выполнения мер является несостоятельным.

3.3 ДОСТУПНАЯ, ЧЕТКАЯ И ПОНЯТНАЯ Многие законы и нормативно-правовые акты об ОРВ невыполнимы, поскольку составители должным образом не продумали то, что они написали, и как написанное будет воплощаться в реальность. Юридические тексты, как и любой комплексный юридический анализ, образовались в результате компромиссов и переговоров между правительственными департаментами, парламентариями и прочими заинтересованными сторонами. Ясность и простота зачастую теряются в ходе такого процесса. Но, если язык непонятен, маловероятно, что цели регулирования будут достигнуты в полной мере. Возьмем хотя бы один пример: термин «озоноразрушающее вещество» в большинстве нормативных документов трактуется по-разному (зачастую со ссылкой на все вещества, регулируемые Монреальским протоколом). Каждый раз, когда термин используется в юридическом тексте, требования, излагаемые в этом параграфе, будут применяться ко всем ОРВ так, как определено данным актом. Но часто бывает очевидно, что этот конкретный параграф применим только к некоторым ОРВ (т.е., ХФУ, но не ГХФУ). При более широкой трактовке, перенятие и адаптация моделей законов у других стран ведет к тому, что даже наиболее общеупотребимая лексика может привести к путанице, или отсутствию определенности (например, политика по охране озона в разных странах, см. Пересмотренные нормативно-правовые акты по регулированию ОРВ в Приложении 2: Дальнейшее чтение). Проектировщики законов должны особо обращать внимание на то, чтобы термины и выражения трактовались с учетом их использования в местном наречии и с учетом идиоматических выражений, а также специфики юридической терминологии. Основой создания четких и понятных законов и политики по ОРВ является необходимость помнить о том, что законы и политика должны писаться на простом, постоянно используемом языке/лексике, без каких-либо претензий, жаргонных выражений и без многочисленных сокращений. Фактически, при написании юридических текстов действуют те же правила, что и для написания любых других. В Боксе 3.4 приведены указания для написания четких законов и политики, указания были разработаны англо- говорящими юристами и управленческими структурами, но общие правила будут действовать в случае многих других языков.

3.4: УКАЗАНИЯ К НАПИСАНИЮЧЕТКИХ ЗАКОНОВ И ПОЛИТИКИ Избегайте излишних слов; Используйте знакомые, конкретные слова; Стройте короткие предложения; Используйте основные глаголы и активный залог; Тщательно компонуйте слова, и Будьте точныи предельно ясны. Для этого необходимо, чтобы НОО, участвующие в проектировании политики, знали предмет достаточно хорошо, чтобы понимать все сложности, т.е., видеть разницу между тем, что они намеревались написать, и что получилось в действительности. Для начала неплохой практикой является многократное, медленное прочтение написанного проекта. Другой способ – расписать понятным образом структуру, продумать заголовки, описывающие содержание разделов и подразделов.

3.4 СПРАВЕДЛИВАЯ, БЕСПРИСТРАСТНАЯ И СБАЛАНСИРОВАННАЯ Законы и нормативно-правовые акты должны быть справедливыми, беспристрастными и сбалансированными, чтобы пользоваться поддержкой со стороны общественности. Корпорации больше других имеют дело с избирательной/относительной обременительностью природоохранного законодательства. Регулирующим структурам следует, по возможности, не делать различия между фирмами и их конкурентами. Если все конкуренты сталкиваются с одинаковыми проблемами, каждый будет склонен к тому, чтобы поддержать, или, по крайней мере, согласиться с новыми требованиями. Компания будет бороться с теми нормативно-правовыми актами, которые ставят ее в неравные условия по сравнению с конкурентами. И наоборот, компании или промышленность, которые могут с выгодой использовать новое законодательство, по всей вероятности, окажут ему усиленную поддержку. Законы должны одинаковым образом рассматривать интересы крупных компаний и пользователей ОРВ. НОО должны уделять особое внимание тому, чтобы какие-либо компании не пользовались несправедливыми преимуществами в виду своей конкурентоспособности по сравнению с другими (по крайней мере, без наличия разумного объяснения, где прослеживалась бы связь с сокращением использования ОРВ).

3.5 ВЫПОЛНИМАЯ И РЕАЛИСТИЧНАЯ В большинстве стран, за исключением экстремальных ситуаций, правительства не запретят деятельность компаний за несоблюдение природоохранного законодательства. В результате законы, которые слишком строги и чрезмерно отягчают деятельность регулируемой промышленности, могут хорошо выглядеть на бумаге, но не иметь реальной силы в действительности. Корпорации весьма могущественны даже в самых крупных странах, где действует хорошее законодательство. Это влиятельные работодатели, действующие на местном, национальном и региональном уровнях, распределяющие капитал таким образом, который им позволяет влиять на национальную политику. Промышленность, в целом, может и хочет принять новые требования, но при условии, что ей будет предоставлено достаточно времени на интегрирование этих требований в свою систему планирования, и при условии, что одни и теже правила распространятся в равной мере на всех конкурентов. С другой стороны, промышленность испытывает сложности в связи с внезапными переменами. Поэтому очень важно, чтобы НОО, ведя диалог с промышленностью, поняли, каким образом ведется работа в секторах, которые они намереваются регулировать (не обязательно принимать на веру все информацию, предоставленную промышленностью). В данной связи можно опираться на систему Монреальского протокола, поскольку графики отказа от ОРВ действуют в соответствии с принятием этой страной различных поправок и дополнений. Учитывая, что система Монреальского протокола определяет основные задачи и устанавливает график регулирования ОРВ, дискуссии с промышленностью должны вестись о том, как соблюсти упомянутый график.

3.6: КОМПЛЕКСНАЯ И ГИБКАЯ Ни один инструмент, применяемый по отдельности, не обеспечит успеха. Ключом к успеху является хорошо продуманная комбинация инструментов. Например, нормативно-правовые акты в сочетании с экономическими инициативами и целенаправленной информацией намного эффективнее, чем каждый из этих инструментов в отдельности. 47 Комплексные стратегии, по возможности, должны включать некоторые из нижеперечисленных элементов: Повышение осведомленности общественности, образование и привлечение партнеров со стороны правительства, промышленности и общественности; Создание инициатив для перехода с ОРВ-технологий на практику, не использующую ОРВ; Активное содействие отказу от ОРВ посредством, к примеру, технической помощи, учебных программ и координации инвестиционных проектов Многостороннего фонда; а также Создание и внедрение заслуживающих доверия и надежных ограничений и санкций в отношении доступа и использования ОРВ в целях обеспечения сотрудничества и соблюдения Монреальского протокола. Главная цель - сообщить о том, что использование ОРВ-технологий не является хорошей и долгосрочной стратегией ведения бизнеса, и что в виду соблюдения графика, разработанного системой Монреальского протокола, предполагается отказ от ОРВ.

3.7 СВОЕВРЕМЕННАЯ И ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНАЯ Успех политики и законов зависит от своевременного уведомления о них, даты вступления в силу, а также мероприятий по их внедрению. Хорошо продуманное законодательство может легко потерпеть неудачу, если не предусмотреть последовательность его введения. Например, если в рамках законодательства по регулированию ОРВ необходимо обучение, то следует выделить достаточно времени для организации учебных курсов, а также предоставить всем заинтересованным предприятиям возможность пройти подготовку до того, как юридические требования войдет в силу. Заблаговременное предостережение, например, о том, что через несколько лет начнет действовать запрет на некоторые виды использования ОРВ, может оказаться очень эффективным и недорогим инструментом при смягчении регуляторных последствий для промышленности, поскольку это позволит подпадающим под действие этих законов предприятиям и пользователям приспособиться к ним со временем способом, который подходил бы для их бизнеса. Все виды политик также должны быть сбалансированными и взаимно укрепляющими. Например, создание потенциала для рециклинга ХФУ мало что даст, если не предусмотреть ценовые и поставочные меры, которые уменьшат возможность использования новых, недорогих чистых ХФУ. В виду наглядности, в рамках многих инвестиционных проектов созданы инфраструктуры и подготовлены технические кадры в целях содействия рециклингу использованных ХФУ. Значение таких проектов со временем значительно возрастет при условии контролирования доступности и/или цен на новые, чистые ХФУ. Это поможет обеспечить соответствующие экономические условия для рециклинга с тем, чтобы существенно сократить производство и выбросы ХФУ. В Разделе 4 настоящего Руководства дан анализ различных политических инструментов, рассматривающих ОРВ, с целью представления ряда опций для разработки комплексного национального плана. 3.8 РЕАЛЬНО ВНЕДРЯЕМАЯ И ИЗМЕРИМАЯ Значение действительной реализации и внедрения законодательства после того, как оно принято, нельзя переоценить. Многим странам, включая развивающиеся, не удалось эффективно или последовательно реализовать нормативно-правовые акты по ОРВ. Неспособность эффективно внедрить или реализовать политику может проистекать вследствие существования ряда факторов местного характера, например, отсутствия политической устремленности (обсуждается в Разделе 2), неэффективного или непоследовательного мониторинга, а также вследствие отсутствия проверки соблюдения политики (обсуждается в Разделе 6). Основной вывод, который можно сделать на данный момент, это то, что ключевыми факторами, ведущими к несостоятельности законодательства, являются отсутствие определенности при разработке стандартов и принятие стандартов, которые невозможно соблюсти. В обоих случаях шансы на повсеместное выполнение законов очень малы. Поэтому в первую очередь регулирующие структуры должны с особой тщательностью учитывать все аспекты реализации и внедрения политики при ее48 разработке. В целом, ключом к эффективному внедрению и реализации политики является ее продуманность.

3.9 КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАЗДЕЛА 3: КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОЙ ПОЛИТИКИ Нижеследующее представляет собой основанный на вышеизложенной дискуссии краткий перечень мероприятий, необходимых для обеспечения эффективной политики.