Термин «интеграция» был позаимствован обществоведами из области естественных наук. Данное понятие интеграции многозначно, четко определить его смысл раз и навсегда невозможно. Интеграция в самом общем смысле — это образование единого целого из разрозненных частей, вследствие чего возникает новое качество, которым отдельные части ранее не обладали. В социальных науках новое качество интегрированной системы подразумевает общие нормы, правила, ценности, культуру, объединяющие участников интеграционного взаимодействия.
Из множества теорий и концепций интеграции в настоящей главе выделены четыре: федерализм, неофункционализм, теория коммуникации и либеральный межправительственный подход.
В последние годы на их основе разрабатываются новые концепты, например, многоуровневое управление, политические сети, конструктивизм.
Приступая к изложению теорий интеграции, напомним, что теорией называется система основных идей в той или иной отрасли знаний. В теории факты и гипотезы образуют общее целое, поэтому в ней неизбежно присутствует элемент неуверенности. Обнаружение всякого согласующегося с данной теорией факта увеличивает степень ее достоверности. Напротив, обнаружение фактов, противоречащих данной теории, делает ее менее правдоподобной. Теория может быть как исходным пунктом научных исследований, так и их результатом.
Федерализм исторически числится самой старой теорией (концепцией) интеграции. Выражением глубинной сути федерализма являются принципы согласия, доверия, партнерства, компромисса. Федералистская концепция интеграции предполагает синтез двух положений: установка на объединение Европы и принцип разделения властей.
Говоря о федерализме, следует различать соответствующую теорию и организационный принцип. Федерация как принцип политической организации подразумевает заложенное в конституции распределение полномочий между национальным и местным уровнями власти в регионах. Примерами федераций являются Австралия, Канада, Германия, Малайзия, Соединенные Штаты. Точного рецепта по поводу того, каким должно быть распределение полномочий между разными уровнями власти, не существует. Выделяются две формы осуществления федерализма: федерация (союзное государство) и конфедерация (союз государств).
Федералисты-теоретики — А. Марк (А. Маге), Г. Бругманс (Н. Brugmans), П. Дюкло (P. Duclos) — видели цель интеграции в том, чтобы создать союз людей в одном политическом «теле» в противоположность видению союза государств. Подразумевалось, что люди в рамках федерации должны чувствовать свое единство. В отличие от унитарных систем, где местная власть получает полномочия из рук национальной легислатуры (парламента), в системе федерации у нее есть своя, конституционно гарантированная властная сфера. При этом регионы остаются частями единого государства, т.е. не располагают национальным суверенитетом и как бы не существуют для международного права.
Идеи федерализма сыграли важную роль на первых этапах европейского объединения после Второй мировой войны. Однако размах федералистского проекта оказался в итоге чрезмерным, и интеграция пошла по пути постепенного отраслевого объединения (функциональный подход). Очередной поворот к еврофедерализму произошел в 1980-е годы и был связан с именем бывшего председателя Европейской комиссии Жака Делора, убежденного федералиста.
Неофункционализм (является самой популярной теорией) ставит во главу угла динамику интеграции. Для неофункционалистов конечная цель интеграционного движения интересна лишь постольку, поскольку она позволяет уяснить причины данного процесса и характер его последствий. Основоположником идеи неофункционализма стал профессор Калифорнийского университета в Беркли Э. Хаас (Е. Haas). Его подход, в свою очередь, во многом основывался на концепции Д. Митрани (D. Mitrany), который в период между Первой и Второй мировыми войнами пытался применить функциональный метод к анализу международных изменений.
Для функционалиста международная интеграция есть переход от системы государств к международному сообществу. Интеграционный процесс развивается под влиянием общественных потребностей и (или) технологических перемен. Определяющая стратегия сводится к тому, чтобы сдвинуть фокус общественного внимания от ссорящих людей политических проблем к техническим вопросам и задачам, которые противоречий не вызывают.
Э. Хаас, вслед за Митрани, исходил из того, что интеграцию стимулируют функциональные потребности. Но Митрани предлагал глобальные решения, чтобы обеспечить безопасность в мире, а Хаас подчеркивал преимущества регионализма. Как и Митрани, неофункционалисты выделяли общественную роль технократии, однако подчеркивали ее неразрывную связь с бюрократией, которая нужна, чтобы управлять сложными хозяйственными процессами.
Неофункционалистская концепция строится вокруг центрального стержня, который Хаас определил как перелив (spillover ). Перелив подразумевает, что интеграция постепенно распространяется из одной отрасли в другие.
Та или иная акция, связанная с достижением конкретной цели (скажем, создание общего рынка угля и стали), порождает ситуацию, при которой исходная цель может быть достигнута лишь в результате последующей цепи действий (например, в транспортной области), порождающих, в свою очередь, дополнительные условия (в том числе в социальной сфере). Эффект перелива принимает разные формы: функциональную, политическую или культивированную. В последнем случае акцентируется активная роль центральной бюрократии в качестве агента интеграции.
Для теоретической конструкции неофункционализма исключительно важно также понятие лояльности, позаимствованное Хаасом из методологии социологического анализа. По его мнению, один и тот же человек в современном обществе может проявлять лояльность, или доверие, к нескольким центрам влияния одновременно. Поскольку лояльность к некоему центру усиливается в результате выполнения им полезных функций, множественность лояльностей может порождаться разнообразием функций, которые выполняют разные центры. Хаас ожидал, что изменение направленности людской лояльности в пользу наднационального центра способно породить общность чувств и надежд, что, в свою очередь, и послужит социопсихологической предпосылкой для оформления политической федерации.
Теория коммуникации известного американского ученого К. Дейча (К. Deutsch) представляет собой попытку проанализировать характер взаимосвязи между международной интеграцией и социальной коммуникацией. В этой попытке на первый план выходят условия, способствующие появлению крупномасштабной социопсихологической общности.
Дейч первым ввел понятие «интеграция» в обсуждение национализма и строительства национальной государственности. Он подчеркивал особое значение коммуникативной интеграции, т.е. распространения общих культурных символов, для достижения целей национального объединения. Для Дейча термины «культура» и «сообщество» взаимозаменяемы, так как описывают единый комплекс процессов, сплачивающих национальный организм, который способен к самостоятельному функционированию.
С точки зрения Дойча, региональная интеграция может развиваться по аналогии с тем, как в национальных рамках укрепляется солидарность людей. Ему принадлежит трактовка региональных блоков государств как «сообществ безопасности». Он также подчеркивал, что если в национальной интеграции главное — это создание формальных институтов, то в международной интеграции — это достижение мира и безопасности через укрепление взаимного доверия между населяющими государства народами.
Сторонники межправительственного подхода полагают, что готовность государства вступить в региональное объединение возникает вследствие изменения сил на международной арене. Именно риск ослабления своих позиций побуждает государства действовать так, чтобы любыми способами предотвратить возможные геополитические потери. В рамках межправительственных отношений национальные государства добровольно сотрудничают между собой по вопросам, представляющим общий интерес. Масштабы и характер этого сотрудничества зависят от его участников, поэтому их национальный суверенитет не может ущемляться. Данную концепцию впервые предложит американский ученый С. Хоффман (S. Hoffmann).
Сторонники межправительственного подхода подчеркивают способность национальных правительств участвовать в интеграционных процессах по собственным правилам. Они трактуют интеграционное объединение как режим успешного межправительственного сотрудничества, возникший в условиях экономической взаимозависимости. По этой логике поведение государств на региональном уровне отражает рациональные действия правительств, которым приходится учитывать и внутриполитические ограничители, и условия международной среды. Продвижение интеграции объясняется тем, что, будучи озабочены результатами очередных национальных выборов, правительства могут пренебречь долговременной перспективой. Иными словами, ради сиюминутной победы на выборах правящая партия способна пожертвовать какими-то властными полномочиями в пользу наднациональных институтов, если это отвечает интересам влиятельных внутриполитических сил, на чью поддержку она рассчитывает.
Выводы, проблемы, тенденции
1. До сих пор отсутствует общая теория региональной интеграции, способная объяснить сложный интеграционный феномен во всей его совокупности. Тем не менее существующие многообразные концепции и теоретические подходы к его изучению выполняют важную задачу, упорядочивая наши представления о том, что следует понимать под интеграцией, и каковы перспективы ее развития.
2. К числу основополагающих концепций относятся теория коммуникации, либеральный межправительственный подход и федерализм. Они различаются между собой в оценке важности роли национальных правительств в интеграционном процессе и степени наднациональности, достигнутой в Европейском Союзе. Но они сходятся в почтительном отношении к государству как к форме организации политической жизни.
3. Особняком в данном отношении стоит неофункционализм, наиболее серьезная базовая теория, в центре внимания которой социальные группы, участвующие в интеграции, и наднациональные институты, а не государства как таковые. Неофункционализм во многом стал предтечей новейших подходов к изучению интеграции, прежде всего теории многоуровневого управления. Ее авторы (Г. Маркс, JI. Хуге, К. Бланк) отказались от государствоцентризма. Они отмечают, что многие правила, действующие в государствах — членах Евросоюза, формируются в политических сетях, объединяющих разные территориальные уровни: внутригосударственный, региональный, национальный, наднациональный.
