Иностранные граждане — это лица, находящиеся на территории государства, гражданами которого они не являются, и имеющие доказательства принадлежности к гражданству другого государства. Они могут быть либо постоянно проживающими, либо временно пребывающими в иностранном государстве.
Правовое положение иностранных граждан регулируется как законами государства пребывания, так и международными договорами. Вместе с тем они сохраняют правовую связь с государством, гражданами которого они являются, и пользуются его защитой и покровительством.
Внутригосударственное законодательство об иностранных гражданах включает как акты общего характера — законы о правовом положении иностранных граждан, так и специальные акты, в той или иной мере касающиеся прав иностранных граждан,— законы (кодексы) в сфере гражданского права и гражданского процесса, семейного права, трудового права, законы об образовании, социальном обеспечении и т. п.
Как правило, во внутригосударственных актах об иностранных гражданах имеются отсылки к международным договорам, характеризующим статус таких лиц.
Прежде всего международные договоры устанавливают универсальные стандарты, которые каждое участвующее в них государство должно применять либо ко всем находящимся под его юрисдикцией индивидам, независимо от их гражданства, либо ко всем иностранным гражданам, независимо от их расы, национальности, пола, политических убеждений, вероисповедания, имущественного положения.
В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, в Международном пакте о гражданских и политических правах, в различных конвенциях широко употребляются универсальные формулировки: "каждый человек имеет право...", "каждому принадлежит право...", "все лица имеют право...", "никто не должен..." и т. п. Таким образом, здесь в равной мере определяются права и собственных, и иностранных граждан, а также лиц без гражданства. В ст. 2 каждого Пакта зафиксирована обязанность каждого государства "уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам" признаваемые в Пакте права без какого бы то ни было различия (естественно, здесь не имеются в виду допускаемые по признаку гражданства различия).
— В названных актах есть нормы, адресованные именно иностранным гражданам. Таково, например, положение ст. 13 Пакта о гражданских и политических правах, об основаниях высылки иностранца, законно находящегося на территории какого-либо государства.
Традиционно существуют различные правовые режимы, устанавливаемые для иностранных граждан. Подобные различия допустимы лишь применительно к частным аспектам. В обобщенном виде можно выделить национальный и специальный режимы.
Национальный режим означает в принципе равное с местными гражданами положение иностранных граждан. Формулировка ч. 3 ст. 62 Конституции в этом плане типична и имеет немало аналогов в зарубежном законодательстве. Общеприняты и оговорки, презюмирующие определенные изъятия, обусловленные соображениями государственной безопасности. Поэтому не считаются дискриминационными особые решения относительно отдельных политических прав и свобод, права занимать определенные должности, в том числе права находиться на государственной службе, права и обязанности служить в вооруженных силах и т. д.
Примечательно в этом смысле положение ст. 25 Пакта о гражданских и политических правах, где слова "каждый человек" заменены словами "каждый гражданин", поскольку здесь закреплено право принимать участие в ведении государственных дел, голосовать и быть избранным.
Вполне закономерна конституционная формулировка: "Права и свободы человека и гражданина" — название гл. 2, где, по аналогии с пактами, в большинстве статей говорится, что "каждый имеет право...", "каждому гарантируется...", "каждый обязан...", и вместе с тем применяются особые правила, обусловленные гражданством.
Специальный режим в современных условиях означает допущение некоторых преимуществ в какой-либо сфере деятельности применительно к иностранным гражданам отдельных государств. Такой специфический по сравнению с национальным режим означает в принципе преимущества прав одних иностранных граждан в сравнении с другими иностранными гражданами, но не по отношению к собственным гражданам. Он устанавливается, как правило, двусторонними договорами между заинтересованными государствами и касается таких, в частности, вопросов, как упрощенный порядок перехода границы, безвизовый порядок въезда в страну и т. п. Существенные взаимные преимущества оговорены в документах СНГ для граждан входящих в Содружество государств, в отношении въезда и пребывания, образования, социальной политики.
Привилегии и иммунитеты дипломатических агентов, консульских должностных лиц, иных иностранных граждан с особым статусом ("лица, пользующиеся международной защитой") выходят за рамки вопроса о режимах (см. гл. 11).
Надо иметь в виду, что иногда под категорию специального режима подводили, по сути, дискриминационный для определенных категорий иностранных граждан режим, при котором они существенно ограничивались в гражданских, экономических и социальных правах по сравнению не только с собственными гражданами, но и с гражданами государств с большей степенью сотрудничества. Не случайно в Заключительном акте СБСЕ была отмечена необходимость "обеспечивать равноправие между рабочими-иммигрантами и гражданами принимающих стран в том, что касается условий найма труда, а также социального обеспечения".
В международно-правовой литературе принято выделять режим наибольшего благоприятствования, под которым понимается предоставление государством находящимся на его территории гражданам государства, с которым еще складываются отношения, таких же прав, какими уже пользуются граждане других государств; при этом подразумевается своего рода нормальный, стандартный, т. е. национальный, режим. Следовательно, категория "режим наибольшего благоприятствования" характеризует не что иное, как метод установления для определенных иностранных граждан национального режима.