Статья 23 Договора о ЕС гласит: "Сообщество основывается на таможенном союзе, который должен охватывать всю товарную торговлю и включать в себя запрещение таможенных пошлин на импорт и экспорт, всех сборов, имеющих равнозначный эффект между государствами-членами, а также предусматривать принятие общего таможенного тарифа для отношений между ними и третьими странами".
Мы видим, что в соответствии со ст. 23 Договора о ЕС в рамках Европейского сообщества таможенный союз состоит из двух равнозначных компонентов: 1) запрещения как экспортных, так и импортных таможенных пошлин и любых эквивалентных им мер, а также количественных ограничений между государствами-членам*(120) и 2) принятия общего таможенного тарифа, т.е. единой системы регулирования экспортно-импортных отношений с третьими странами.
Для того чтобы понять смысл и практический эффект норм, регулирующих свободу передвижения товаров внутри таможенного союза, необходимо ответить на вопрос - к каким товарам применяются эти нормы, а точнее - применяются ли эти нормы к товарам из третьих стран, ввезенным на территорию Сообщества. Ответ на него мы можем найти в ст. 24 Договора: "Продукция, привозимая из третьей страны, должна считаться находящейся в свободном обращении в государстве-члене, если были соблюдены формальности по импорту и любые таможенные пошлины или сборы, имеющие равнозначный эффект, которые должны быть уплачены, были собраны в этом государстве-члене, а также если она не оказалась в более благоприятном положении из-за полного или частичного возвращения таких пошлин или сборов".
Рассматривая свободу передвижения товаров, необходимо также учитывать, что нормы Договора, регулирующие эту сферу права ЕС, распространяются не только на барьеры в торговле между государствами-членами, но и на барьеры, существующие внутри самого государства-члена.
Важными статьями Договора, определившими свободу передвижения товаров внутри Европейского Союза, являлись ст. 25, 28 и 29. Статья 25 говорит о том, что таможенные пошлины на импорт или экспорт и сборы, имеющие равнозначный эффект, а также таможенные пошлины фискального характера должны быть запрещены между государствами-членами. Статьи 28 и 29 посвящены количественным ограничениям (т.е. квотам) и говорят, что квоты на импорт и экспорт, а также все меры, имеющие равнозначный эффект, должны быть запрещены между государствами-членами. Статьи 90-93 Договора регулируют ограничения дискриминационного внутригосударственного налогообложения.
Кроме того, важную роль играет ст. 30 Договора, регулирующая ограничения свободы передвижения товаров.
Как явствует из указанных выше статей Договора, свобода передвижения товаров состоит из:
1) отмены таможенных пошлин и сборов, имеющих равнозначный эффект;
2) запрещения на дискриминационное внутригосударственное налогообложение;
3) запрета на количественные ограничения и меры с равнозначным эффектом.
Наиболее сложным вопросом, вызвавшим наибольшее количество решений Суда, было толкование и применение ст. 28 и 29 Договора, запрещающих количественные ограничения (квоты) на экспорт и импорт товаров между государствами-членами, а также меры, имеющие равнозначный эффект.
Определение мер, имеющих эффект, равнозначный количественным ограничениям, впервые появилось в Директиве Комиссии N 70/50. Она содержит довольно объемный перечень практики, которая признается незаконной как мера, имеющая эффект, равнозначный квотам. В этой Директиве Комиссия впервые применила способ определения законности тех или иных мер исходя не только и не столько из их правовой природы, сколько из эффекта, оказываемого ими на торговлю между государствами-членами.
Правильность такого теста, называемого тестом эффекта, подтвердила в дальнейшем решения Суда. Существует три основных решения, показывающие, как Суд трактует эти меры и применяет тест эффекта.
Первым таким решением было решение по знаменитому делу Procureur de Roi v. Dassonville. Суд постановил, что Бельгия не имела права запрещать импорт из Франции шотландского виски, у которого отсутствовал сертификат происхождения, выданный органами страны-производителя, поскольку виски уже на законных основаниях находился в свободном обращении во Франции. Решение Суда определило меры, имеющие эффект, равнозначный количественным ограничениям, как "любых торговых правил, принятых государствами-членами, которые способны прямо или косвенно, в настоящий момент или потенциально затруднить торговлю внутри Сообщества".
В этом же деле Суд признал, что торговые правила, принимаемые государствами-членами для защиты потребителей, "должны быть разумными", должны "не действовать в качестве затруднений в торговле между государствами-членами" и должны быть "доступны всем гражданам Сообщества". Кроме того, они "не должны являться способами произвольной дискриминации или замаскированными ограничениями на торговлю между государствами-членами".
Может ли применяться ст. 28 Договора к национальным торговым правилам, которые применяются ко всем производителям без дискриминации? Ответом на этот вопрос послужило решение Суда по делу 1979 г., известному как Cassis de Dijon.
Суд признал незаконными требования немецкого законодательства о минимальном содержании алкоголя на том основании, что оно не соответствует тесту разумности (иногда он называется тестом Cassis). Этот тест, первоначально появившийся в деле Dassonville, и был доведен до логического конца в этом решении Суда. Он состоит в том, что, до тех пор пока Сообщество не приняло норм в определенных сферах, государства-члены могут принимать "разумные" и "пропорциональные" (т.е. не шире, чем это непосредственно необходимо) меры для обеспечения защиты интересов общества.
Приведем для наглядности параграф 8 решения Суда по этому делу: "В отсутствие общих правил, касающихся производства и распространения алкоголя... государство-член должно само регулировать все вопросы, связанные с производством и распространением алкоголя на своей территории. Препятствия к свободе передвижения (товаров. - Примеч. авт.) внутри Сообщества, вытекающие из расхождений между национальными законодательствами, регулирующими распространение товаров, могут быть приемлемыми постольку, поскольку они необходимы для удовлетворения императивных потребностей, касающихся эффективности фискального надзора, защиты общественного здоровья, честности торговых сделок и защиты потребителя".
В решении суда по делу Cassis de Dijon было сформулировано также правило "взаимного признания", т.е. если товар законно произведен в одном государстве-члене, он может свободно продаваться в другом государстве-члене, даже если он не соответствует его национальным стандартам.
Отдельным вопросом, который необходимо рассмотреть в связи со свободой передвижения товаров, является вопрос о содержании ст. 30 Договора о ЕС, посвященной разрешению определенных национальных препятствий свободе передвижения товаров. Оснований для оправдания таких препятствий пять:
1) общественная мораль;
2) общественный порядок или общественная безопасность;
3) защита здоровья и жизни людей, животных или растений;
4) защита национальных сокровищ, имеющих художественную, историческую или археологическую ценность;
5) защита промышленной или коммерческой собственности. Если бы ст. 30 Договора этим и ограничивалась, то государства-члены смогли бы постараться оправдать практически все свои меры на одном из этих оснований. Однако второе предложение ст. 30 Договора говорит, что "такие запрещения или ограничения не должны являться способами выборочной дискриминации или скрытого ограничения торговли между государствами-членами". Как и можно предположить, именно толкование этого положения Судом и дает нам реальные основания для оправдания тех или иных национальных мер. Отметим, что толкование ст. 30 Договора непосредственно взаимосвязано с толкованием иных статей Договора, регулирующих свободу передвижения товаров. Ведь если мера государства-члена признается Судом противоречащей ст. 30 Договора, такая мера подлежит отмене как подпадающая под действие какой-либо из статей 25, 28, 29 и 90 Договора.
Государства-члены ограничены в случаях, когда они могут применять ст. 30 Договора. Так, Суд неоднократно указывал, что применение государствами-членами ст. 30 Договора невозможно в тех случаях, когда Сообществом приняты меры по гармонизации каких-либо вопросов, а применение ст. 30 Договора окажет воздействие на достижение такой гармонизации.
В своих решениях Суд интерпретировал ст. 30 Договора таким образом, чтобы государства-члены могли использовать нормы, являющиеся основаниями для оправдания запретительных мер в их наиболее узком значении и толковании. Для пояснения позиции Суда необходимо рассмотреть в виде примеров несколько таких дел.
Общественная мораль. Суд разрешил Соединенному Королевству использовать основание общественной морали для применения норм уголовного законодательства, используемого для запрета на экспорт определенных порнографических материалов из Нидерландов, производство и продажа которых была запрещена в Великобритании.
В другом деле Суд признал незаконным запрет на ввоз в Великобританию из Германии резиновых надувных кукол, основывавшийся на тех же нормативных актах, поскольку их производство и продажа в Великобритании считались законными. Суд посчитал, что такой запрет носит протекционистский характер.
Из решений Суда по этим делам мы можем сделать вывод, что хотя государства-члены имеют право самостоятельно устанавливать на своей территории торговые ограничения, имеющие под собой как основание защиту общественной морали и нравственности, такие ограничения не должны носить дискриминационный характер.
Защита жизни и здоровья. Суд признал незаконным законодательство Германии, которое требовало продажи на ее территории пива, отвечающего определенной рецептуре, и которое Германия пыталась оправдать на основании защиты здоровья и жизни людей (речь шла об импорте голландского пива "Хайнекен" в Германию). Суд также признал несостоятельной итальянскую попытку использовать то же основание для оправдания запрета на торговлю макаронами из сортов обычной, а не твердой пшеницы.
Однако Суд признал оправданным требование государств-членов к импортерам пищевой продукции, содержащей искусственные добавки, предоставлять данные о потенциальном риске от таких добавок, даже если продукты с ними находятся в обращении на территории Сообщества. Это не означает, что импортеры должны доказывать безвредность таких добавок, но государства имеют право собирать информацию, которая в будущем может послужить им основанием для запрещения импорта такой продукции, оправданной на основании защиты здоровья. Однако даже если есть основания для такого запрета, он не должен быть непропорциональным в достижении цели защиты общественного здоровья.
Защита общественной безопасности. Одним из немногих дел, когда мера, ограничивающая торговлю между государствами-членами, была оправдана на основании защиты общественной безопасности, было дело 1984 г. Campus Oil Ltd. v. Minister for Industry and Energy. Обстоятельства дела были таковы.
В Ирландии существовало законодательное требование о том, чтобы все импортеры бензина в Ирландию закупали не менее 35% от необходимого им бензина на государственном нефтеперерабатывающем заводе по ценам, установленным правительством Ирландии. Правительство Ирландии оправдывало существование такого правила интересами общественной безопасности. Оно утверждало, что нефть является исключительным продуктом, всегда затрагивающим интересы национальной безопасности, и для любого государство необходимо иметь собственное нефтеперерабатывающее производство. В свою очередь, правило об обязательной закупке бензина должно было обеспечить постоянное производство и продажу продукции государственного нефтеперерабатывающего производства.
Суд отклонил такую широкую трактовку и просто признал, что наличие минимальных требований по закупке нефтепродуктов у государства, не имеющего или почти не имеющего собственной нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей промышленности, попадает в рамки применения ст. 30.
В этом же решении Суд подчеркнул, что, в принципе, меры по защите общественной безопасности не должны носить экономический характер, и применение их к нефтепродуктам является исключением из правила.
Общественный порядок. Такое основание для введения ограничений на свободу передвижения товаров, как общественный порядок, является очень широким. В целом ряде решений Суд ясно определил, что это основание не подлежит расширительной трактовке и не может включать в себя, например, защиту прав потребителей.
В своих решениях Суд подчеркивал, что концепция общественного порядка изначально является французской правовой концепцией ordre public и толкуется Судом исходя из этого. Благодаря этому угрозой общественному порядку являются только угрозы основополагающим интересам общества.
Для применения такого оправдания ограничения движения товаров, как общественный порядок, государство-член должно предварительно предпринять все имевшиеся в его распоряжении меры и вводить ограничения на свободу передвижения товаров лишь как крайнюю необходимость.
