пользователей: 30398
предметов: 12406
вопросов: 234839
Конспект-online
РЕГИСТРАЦИЯ ЭКСКУРСИЯ

3. Исключительная компетенция ЕС. Дополнительная компетенция ЕС

В Европейском Союзе определены основные сферы и виды компетенции: внутренняя и внешняя; определенная и подразумеваемая; исключительная, совместная, дополняющая и специальная. Особое внимание уделяется рассмотрению практики Суда ЕС относительно правовой основы и границ компетенции Евросоюза. 

С подписанием Лиссабонских договоров о Европейском союзе и функционировании Европейского Союза в 2007 году процессы европейской интеграции получили новый мощный импульс для своего развития. Изменения, внесенные Лиссабонским договором в положения о компетенции Европейского союза, создали предпосылки для усиления наднациональных полномочий объединения. 

Компетенция ЕС - это совокупность прав и полномочий, необходимых для деятельности Союза. Они касаются вопросов, находящихся в ведении ЕС (предметная компетенция) и способности Союза влиять на решение вопросов предметной компетенции (регулирующая компетенция). Разновидностью регулирующей компетенции является юрисдикционная компетенция. 

Компетенция Евросоюза базируется на праве ЕС и, как и в большинстве международных межправительственных организаций, носит функциональный характер, поскольку направлена на реализацию функций объединения. Однако в отличие от классических международных организаций Союз не имеет общей или присущей ему компетенции, которая охватывает все сферы деятельности организации. Правовые акты ЕС должны иметь собственную правовую основу, определенную учредительными договорами. 

Учредительные договоры о ЕС очерчивают рамки компетенции Союза (принцип наделения полномочиями) и средства ее реализации (принципы субсидиарности и пропорциональности). 

Принцип наделения полномочиями означает, что ЕС должен действовать только в пределах своей компетенции, которую оказали ему в Договорах страны-члены содружества для достижения целей, установленных Договорами. Пределы полномочий ЕС должны уважаться как органами Союза, так и государствами-членами. Как подчеркнул Суд ЕС, принцип наделения полномочий должен уважаться как во внешней, так и во внутренней деятельности Евросоюза. 

Принцип наделения полномочиями также означает, что любая компетенция, не предоставленная ЕС в Договорах, принадлежит странам-членам ЕС. В отличие от участия государств в международных организациях членство в Союзе ведет к ограничению государствами-членами своих суверенных прав, часть которых они передают ЕС.

С другой стороны, принцип наделения полномочиями ограничивает свободу действий ЕС. Это находит свое проявление в том, что презумпция полномочий исходит от государств-членов. Евросоюз не может самостоятельно менять свою компетенцию. Это могут делать только государства-члены. 

Принцип субсидиарности определяет правовые рамки для реализации компетенции Союза. Суть принципа субсидиарности заключается в том, что в областях, которые не относятся к его исключительной компетенции, Союз действует лишь тогда и настолько, насколько цели предусмотренных действий не могут быть в полной мере достигнуты странами ЕС на центральном, региональном или местном уровне, однако, ввиду масштабности и последствий предусмотренных действий, могут быть лучше достигнуты на уровне содружества. Из этого определения следует, что субсидиарность ограничена случаями, когда компетенция Союза дополняет компетенцию государств-членов. То есть, субсидиарность означает дополнения. 

Содержание принципа субсидиарности раскрывает «Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности», предусматривающий возложение на Еврокомиссиюобязательств проводить широкие консультации для учета местных и региональных проблем перед внесением любых законопроектов; включение в законопроекты объяснений их соответствия принципам субсидиарности и пропорциональности и предоставление сопроводительных документов, в которых содержится обоснование финансовых и юридических последствий принятия акта Союза, а также подтверждение необходимости его принятия на уровне ЕС; наделение национальных парламентов правом контроля за законопроектами ЕС на их соответствие принципу субсидиарности и направления ответственным за подготовку законопроекта своих мотивированных выводов для учета, предоставление государствам-членам и национальным парламентам права на обращение с иском в Суд ЕС относительно нарушения принципа субсидиарности. 

Принцип пропорциональности является еще одним принципом, который определяет средства реализации компетенции Союза. Он дополняет принцип субсидиарности. Согласно принципу пропорциональности, содержание и форма действий Евросоюза не должны выходить за рамки того, что необходимо для достижения целей Договора. Речь идет о таком соотношении целей и средств, в рамках которого избранные меры должны соответствовать или быть пропорциональными закрепленным в договорах целям. 

Для обеспечения контроля за таким соответствием Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности содержит единые требования, когда речь идет о включении в законопроект объяснений о его соответствии обоим принципам и выводов о финансовых и юридических последствиях его принятия на уровне ЕС. Другие способы контроля за соблюдением принципа пропорциональности более ограничены, нежели в случаях применения принципа субсидиарности. Национальные парламенты имеют право только знакомиться с законопроектом. Они не могут контролировать соответствие законопроекта принципа пропорциональности путем направления своих выводов его разработчикам, либо обращаясь с иском о нарушении принципа в Суд ЕС. С таким иском могут обращаться только государства-члены. 

Конкретизация принципов, касающихся компетенции ЕС, осуществляется в разделах и отдельных статьях учредительных договоров. Каждая из статей определяет свою часть предоставленных полномочий и механизм их реализации. На практике это проявляется в закреплении в положениях учредительных договоров различных категорий компетенции, правовых инструментов ее реализации и процедур их принятия. 

Совокупность вопросов, которые находятся в ведении Союза, можно разделить на внутренние и внешние. Соответствующим образом разделяется компетенция ЕС:

  • Внутренняя компетенция предоставлена Союзу для регулирования отношений на своей территории.
  • Внешняя компетенция необходима для регулирования отношений с другими субъектами международного права.

Правовые предпосылки для разделения компетенции Союза на внутреннюю и внешнюю заложены в учредительных договорах. Подавляющее большинство сфер внутренних полномочий, подчиняются положениям части III «Внутренняя политика и деятельность Союза». Сюда входят внутренний рынок, пространство свободы, безопасности и правосудия, транспорт и т.д. Сферы внешних полномочий сосредоточены в Разделе V «Общие положения о внешней деятельности Союза и специальные положения о совместной внешней политике и политике безопасности» и «Внешняя деятельность Союза». К ним отнесены ОВППБ, СПБО, СТП, сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь, международные соглашения и т.п. 

Такое деление является условным. Отдельные сферы внутренней политики, предусматривают внешнюю деятельность Союза (образование, профессиональная подготовка, молодежь и спорт, культура, здравоохранение, защита потребителей, трансевропейские сети, окружающая среда), а определенные сферы полномочий учредительные договоры не относят ни к внутренней, ни к внешней деятельности (недискриминация и гражданство Союза, ассоциация с заморскими странами и территориями, институциональное право ЕС). 

Основными правовыми инструментами реализации внутренней компетенции являются постановления. К ним относятся регламенты, директивы, решения. 

Внешняя компетенция реализуется путем заключения международных соглашений. 

Внутренняя и внешняя компетенция Союза могут быть явно выраженной и подразумеваемой. В свою очередь явно выражена и подразумеваемая компетенции бывают исключительной, общей с государствами-членами, дополняющей и специальной. 

Явно выраженной внутренней компетенцией Евросоюз наделен в таких сферах, как внутренний рынок, свобода, безопасность и правосудие, транспорт, общие правила конкуренции, налогообложения и сближение законодательств, занятость, социальная политика и т.д. Кроме статей ДФЕС она базируется и на других актах ЕС. 

Явно выраженная внешняя компетенция определена в таких сферах, как ОВППБ, СТП, сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь, ограничительные мероприятия, международные договоры и т.д. 

Подразумеваемая компетенция закреплена в ст. 352 ДФЕС и определяется в результате практики Суда ЕС. Полномочия, предоставленные на основании этой статьи, использовались в области охраны окружающей среды, для подписания международных соглашений о торговле и сотрудничестве, создания таких международных организаций, как Европейский банк реконструкции и развития и т.д. Одной из важных предпосылок применения этой статьи является соответствие принятых на ее основе мер положениям договора, которые запрещают гармонизацию, либо относят тот или иной вопрос в сферу ОВППБ. 

В доктрине права ЕС существует узкое и широкое толкование понятия подразумеваемой компетенции. Согласно узким толкованиям, наделение компетенцией предполагает существование другой компетенции, необходимой для существования первой. Широкое толкование базируется на том, что определение целей и функций предполагает существование каких-либо полномочий, необходимых для их реализации. Практика Суда ЕС склоняется к широкому толкованию подразумеваемой компетенции. 

Значительному расширению сфер подразумеваемой компетенции способствует доктрина параллельной компетенции. Суть доктрины параллельной компетенции сводится к тому, что ЕС может заключать международные соглашения во всех сферах, в которых оно имеет внутренние законодательные полномочия. 


Одним из наиболее конфликтных вопросов деятельности ЕС было распределение компетенции между государствами-членами и самим Евросоюзом. В Лиссабонском договоре о ЕС сделана попытка однозначного решения этого вопроса. В нем компетенция делится на исключительную, общую, дополняющую и специальную.

Исключительная компетенция означает, что в случаях, когда учредительные договоры предоставляют Союзу компетенцию в определенной сфере, то только объединение может заниматься законотворчеством и принимать юридически обязывающие акты; государства-члены не могут самостоятельно осуществлять подобные действия, кроме как в случае, если они уполномочены на это Союзом, или с целью воплощения в жизнь актов Союза. 

Исключительная компетенция ЕС основывается на презумпции передачи полномочий Союзу государствами-членами. В этих случаях значительно ограничиваются полномочия стран-членов действовать в такой сфере самостоятельно или коллективно, поскольку они вынуждены реализовать свои интересы только с помощью институтов ЕС. 

Правовыми основами исключительной компетенции в области внешних сношений являются положения учредительного договора или актов о вступлении, положения внутренних законодательных актов, случаи, связанные с обстоятельствами, которые требуют одновременного использования внутренних и внешних полномочий. 

К сферам исключительной компетенции отнесены: таможенный союз; установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка; денежная политика в отношении стран-членов, чьей денежной единицей является евро; сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в отношении рыболовства; общая торговая политика. При заключении международных соглашений ЕС имеет исключительную компетенцию, когда их заключение предусмотрено в законодательных актах Союза, в случае необходимости реализовать свою внутреннюю компетенцию, или в той мере, в какой заключение сделки может повлиять на общие правила или изменить их действие. 

В случаях, когда исключительная компетенция при заключении международных соглашений может быть зафиксирована во внутренних правовых актах, она должна подчиняться четко определенной внутренней компетенции, которая закреплена в положениях учредительных договоров. Это связано с тем, что четко определенная производная исключительная компетенция отражает явное намерение, вытекающее из внутренних правовых актов, которые, в свою очередь, не должны противоречить положениям учредительных договоров. 

Для возникновения исключительной компетенции важным может быть установление запрета государствам-членам принимать на себя обязательства, которые могут влиять на нормы права ЕС, или изменять их сферу действия.


Совместная компетенция Союза с государствами-членами означает, что в определенных учредительными договорами сферах как ЕС, так и государства-члены могут принимать обязательные акты. Общей считается компетенция, которая не относится к сферам исключительной или дополняющей компетенции. Государства-члены могут реализовать свою компетенцию до тех пор, пока Союз не воспользовался своей компетенцией. Если же Союз решил прекратить осуществление своей компетенции, государства-члены в той же мере восстанавливают свою компетенцию. 

Совместная компетенция охватывает такие сферы, как: внутренний рынок; социальная политика относительно аспектов, определенных настоящим Договором; экономическое, социальное и территориальное объединение; сельское хозяйство и рыболовство, за исключением сохранения живых морских биологических ресурсов; окружающая среда; защита потребителей; транспорт; трансевропейские сети; энергия; пространство свободы, безопасности и правосудия; общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения относительно аспектов, определенных настоящим Договором. Этот перечень дополняют сферы, в которых совместная компетенция осуществляется при условии, что это не будет мешать государствам-членам реализовывать собственную компетенцию. К ним относятся научные исследования, технологическое развитие и космос, в которых Союз осуществляет меры, которые могут включать разработку программ, а также сотрудничество ради развития и гуманитарную помощь. 

При осуществлении совместной компетенции государства-члены имеют определенную свободу действий. В этом случае должен быть создан механизм сотрудничества между ЕС и государствами-членами.

Дополняющая компетенция ЕС является новой категорией, появившейся в результате подписания Лиссабонского договора. Она предоставлена Союзу для осуществления деятельности по поддержке, координации или дополнении деятельности стран-членов, не подменяя при этом их компетенцию в соответствующих сферах. Осуществление гармонизации законодательных и регламентарных актов государств-членов в сферах дополняющей компетенции запрещено. 

Сферами дополняющей компетенции на европейском уровне являются охрана и улучшение здоровья людей; промышленность; культура; туризм; образование, профессиональная подготовка и спорт; гражданская оборона; административное сотрудничество. 

Специальная компетенция Союза не относится к тем категориям, названия которых специально упоминаются в Лиссабонском договоре. Она касается сфер, которые хотя и определены в учредительных договорах, однако не входят в исключительную, общую и дополняющую компетенции. 

Специальной компетенцией Союз наделен в сфере координации экономической политики государств-членов и политики занятости. Для осуществления такой координации Союз может принимать главные ориентиры и другие мероприятия. 

Таким образом, реформированный Европейский Союз наделен компетенцией со стороны государств-членов, которая позволяет ему регулировать интеграционные процессы в рамках ЕС и принимать активное участие в международных отношениях. Правовые основы компетенции определены учредительными договорами и решениями Суда ЕС. Союз не может самостоятельно менять свою компетенцию.

 

Получивший закрепления в Маастрихтском договоре принцип субсидиарности является принципом разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами. Применяемый за пределами исключительной компетенции ЕС, он призван осуществлять разграничение компетенции между национальным и наднациональным уровнями в рамках совместной (смешанной) компетенции. Тем самым принцип субсидиарности способствует тонкой настройке механизма разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами: с одной стороны, ограничивая институты ЕС от чрезмерного вмешательства на национальный уровень, с другой стороны, способствуя перенесению на наднациональный уровень компетенции, необходимой для достижения целей, которые в силу масштаба и предполагаемого результата не могут быть решены на уровне государств-членов. Однако, поскольку на данный момент отсутствует ясность в понимании критериев, входящих в состав данного принципа; нет четкой процедуры контроляисполнения принципа субсидиарности; не определен список областей, входящих в исключительную компетенцию ЕС; принцип субсидиарности не используется в полном объеме. Решить эти проблемы призван Лиссабонский договор, который не только устраняет данные недостатки правового регулирования, но и предусматривает, что контроль за соблюдением принципа субсидиарности будет осуществляться не только Судом ЕС, но и парламентами государств-членов.

 

Принцип пропорциональности оказывает влияние на разграничение компетенции между ЕС и государствами-членами путем определения степени вмешательства со стороны ЕС в регулирование того или иного общественного отношения. Его роль заключается в ограничении от непропорционального вмешательства публичных образований с целью урегулирования тех или иных общественных отношений для достижения задач такого регулирования.

 

Закрепленная в действующих учредительных договорах классификация компетенции Европейского сообщества на исключительную и совместную (смешанную) компетенции четко не определена ни в самих учредительных договорах, ни в практике Суда ЕС. Этот недостаток устраняет Лиссабонский договор, который закрепляет пять видов компетенции ЕС: исключительная компетенция; смешанная компетенция; компетенция по координации экономической политики и политики в сфере занятости; компетенция в области внешней политики и политики безопасности; компетенция в области вспомогательных, координационных и дополнительных действий. Помимо этого он вносит ясность в механизм разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами путем закрепления принципа передачи компетенции, определения роли принципов субсидиарности и пропорциональности в разграничении компетенции между ЕС и государствами-членами и более четкого по сравнению с действующими учредительными договорами определения каждого вида компетенции.


Источниками, в которых закреплена компетенция Европейского Союза, служат его учредительные документы: Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г. (см. вопрос № 15).

Подавляющее большинство вопросов, входящих в компетенцию данной организации, содержатся в первом источнике, т. е. в Договоре о ЕС 1957 г. Подписанный одновременно с ним Договор о Евратоменосит узкоспециальный характер и закрепляет полномочия наднациональных институтов в сфере атомной энергетики.

В Договоре о Европейском Союзе 1992 г. устанавливаются его полномочия по вопросам общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО), т. е. в рамках второй и третьей опор.

Таким образом, в настоящее время компетенция Европейского Союза содержится в трех основных источниках:

— в Договоре о ЕС 1957 г., прежде всего в его части третьей «Политика Сообщества»;

— разделах V и VI Договора о Европейском Союзе: в положениях об ОВПБ и СПСО;

— разделе втором Договора о Евратоме 1957 г. «Положения по содействию прогрессу в области атомной энергии».

Именно в данных источниках сосредоточены уполномочивающие статьи, т. е. положения, наделяющие институты Союза полномочиями принимать меры по конкретным вопросам общественной жизни. Ссылки на эти статьи обязательны в преамбуле каждого правового акта Союза.


13.10.2014; 00:28
хиты: 292
рейтинг:0
для добавления комментариев необходимо авторизироваться.
  Copyright © 2013-2024. All Rights Reserved. помощь