Система источников права ЕС отличается большим своеобразием. Она обусловлена особенностями формирования европейского права и его структурой.
Все источники права Союза образуют взаимосвязанную систему, построенную на иерархических принципах. Документы, обладающие высшей юридической силой в правовой системе Союза, составляют источники первичного права. Подобно конституции государства, они составляют ядро правовой системы Европейского Союза, закрепляют статус Союза как политической организации и его отдельных органов. На основании первичного права органы Союза издают нормативные акты и другие документы, составляющие вместе источники вторичного права, которое называют также правом «производным». Подавляющая часть общеобязательных правил поведения, установленных Союзом, закреплена именно здесь.
В то же время источники вторичного права по своей юридической силе должны соответствовать праву первичному, а в случае противоречий подлежат отмене.
Самостоятельное положение занимает третья группа источников - источники прецедентного права. Она сочетает в себе черты как первичного, так и вторичного права Союза, занимает промежуточное положение между ними.
Профессор Л.М. Энтин выделяет четыре главных группы источников европейского права. Во-первых, нормативно-правовые акты, во-вторых, общие принципы права, в-третьих, решения Суда ЕС и, в-четвертых, международные договоры.
При классификации источников права Сообществ мы берем за основу наиболее распространенный в отечественной и зарубежной правовой литературе подход, согласно которому источники права ЕС подразделяются на "первичные" и "вторичные".
Первичные источники исходят непосредственно от государств-членов. Будучи высшими в иерархии источников права ЕС, они порождают производное, или вторичное право и определяют критерии его действительности. К первичным источникам права относятся прежде всего три учредительных договора - Парижский 1951 г. о Европейском объединении угля и стали и два Римских 1957 г. - о Европейском экономическом сообществе и EBPOATOMe, а также протоколы и декларации, изданные как приложения к ним и последующие поправки и дополнения. Это, в частности, такие акты, как Договор о слиянии 1965 г., Акт Совета о прямых выбора в Европейский парламент (1976 г.), договоры о присоединении к Сообществам новых членов, Единый Европейский Акт 1986 г., Маастрихтский договор 1992 г., Амстердамский договор 1997 г. Как уж отмечалось, первичные источники сравнивают с Конституцией Coобществ, поскольку они определяют цели, принципы, организационную структуру Сообществ и основу их правопорядка.
Учредительные договоры являются самоисполнимыми, т. е. после ратификации они автоматически становятся правом на территории государств-членов и непосредственно применяются судами как нормы национального права. В этом смысле они рассматриваются не как международные соглашения, а как законодательные акты.
Акты вторичного права, в отличие от "конституции" Сообществ, сравнивают с законами и подзаконными актами (правительственными постановлениями, министерскими решениями и т. д.). Думается, такое сравнение верно лишь в той части, что акты вторичного права действительно производны от права "первичного". "Подзаконность" вторичного права нашла закрепление в Маастрихтском договоре, предписывающем Европарламенту, Совету, Комиссии и Суду осуществлять свои полномочия в соответствии с условиями и согласно целям, предусмотренным Учредительными договорами, последующими договорами и актами, внесшими в них изменения и дополнения, а также с положениями данного Договора.
"Вторичные" источники, в отличие от источников "первичного" права, формируются, так сказать, изнутри. Речь идет о праве, создаваемом институтами ЕС в рамках компетенции, а также в соответствии с целями, которые определены учредительными договорами. Это акты Совета, Комиссии, Европарламента и Суда ЕС.
И хотя эта компетенция не есть величина постоянная (особенно применительно к Европарламенту), однако при всем этом Совет, Комиссия и Европарламент облекают свои предписания в форму регламентов, директив и решений, рекомендаций и заключений (ст. 89 Договора о ЕС).
Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.
Директива, будучи обязательной для каждого государства-члена в отношении ожидаемого результата, сохраняет, однако, за национальными властями свободу выбора форм и методов действий.
Решение обязательно во всех своих частях для тех, кому оно адресовано.
Рекомендации и заключения не являются обязательными.
Если первичное право сравнивают с конституцией Сообществ, то регламент (общее решение по Договору о ЕОУС) как акт "вторичного" права сопоставляют с обычным законом. Для того, чтобы акт мог называться регламентом (в рамках ЕОУС - решением), он должен соответствовать некоторым формальным признакам. Прежде всего необходимость его издания должна быть предусмотрена Учредительным договором. По крайней мере, такой линии следует практика Суда Сообществ. Далее регламенты (так же как директивы и решения) в соответствии со ст. 190 Договора о ЕЭС должны; быть мотивированы и содержать ссылки на предложения или заключения, которые должны быть запрошены в обязательном порядке согласно Договору. На практике степень необходимости этих предложений и заключений зависит от характера обсуждаемого вопроса. Регламенты отличаются от других актов ЕС наиболее общим характером изложения предписаний. Они обязательны для государств-членов и обладают на их территории силой закона без трансформации или утверждения.
Посредством регламентов регулируются наиболее важные вопросы политики ЕС. Однако при всем этом регламенты не являются актами Европарламента и даже не ратифицируются им.
Следующим по юридической силе актом, входящим во "вторичное" право, является директива (рекомендация по Договору о ЕОУС). Специфика ее состоит в том, что, будучи обязательным актом, она включает предписания, меры по исполнению которых определяют сами государства. Благодаря этому директива позволяет сочетать единство политической линии в рамках ЕС с учетом специфики местных условий. Неудивительно, что именно директива играет основную роль в процессе гармонизации права Сообществ, предусмотренной статьей 100 Договора о ЕЭС.
Директива может адресоваться государствам-членам как в целом, так и к отдельным из них, в то время как рекомендации ЕОУС могут быть адресованы также и отдельным фирмам ЕС.
Директивы не наделяют правами и обязанностями граждан ЕС, покуда не будут введены в национальное законодательство компетентными органами государства. При этом в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения директивы права и интересы граждан могут пострадать. Чтобы избежать подобных последствий, Суд ЕС постановил, что граждане Сообщества могут требовать прямого применения директивы или рекомендации. Но такая возможность появляется лишь по истечении срока, указанного в директиве для инкорпорации ее в национальное законодательство, и при условии, что формулировки соответствующих норм директивы не позволяют государствам-членам определять ее правовые последствия по собственному усмотрению.
Решение Совета или Комиссии - следующий акт "вторичного" права - как и регламент, обязательно во всей своей полноте для тех, к кому оно адресовано, т. е. для государств-членов, индивидов либо корпораций.
Решение отличается от регламента большей степенью конкретности своих предписаний. Кроме того, в отличие от регламента, оно обязательно лишь для тех, кому адресовано, в то время как, в отличие от директивы, обязательно во всей полноте и не оставляет его исполнителям дискреционных полномочий.
Вопрос о том, можно ли рассматривать рекомендации и заключения в качестве источников права Сообществ, является дискуссионным. С одной стороны, они включены в число актов Сообществ, перечисленных в ст. 189 Договора о ЕЭС. Кроме того, необходимость их издания предусмотрена рядом статей того же Договора. С другой стороны, в той же ст. 189 говорится, что они не являются обязательными.
Ответ на этот вопрос неоднозначен. Так, термин "рекомендации" по Договору о ЕОУС является аналогом директивы в рамках ЕЭС и ЕВРОАТОМа. Обязательность рекомендации в рамках ЕОУС позволяет рассматривать ее как источник права. В остальном же рекомендации и заключения, будучи необязательными, не входят, по логике вещей, в систему источников права ЕС.
В группу источников "вторичного права" входят также решения Суда ЕС, имеющие силу прецедента. В специальной литературе отмечалось, что Суд ЕС выполняет разнообразные функции, выступая в роли конституционного, административного, гражданского суда, суда по трудовым спорам и т. д.
Отсюда разнообразна и правотворческая роль Суда: она осуществляется не только при рассмотрении дел, но и в ходе реализации контрольных функций, а также преюдициальной компетенции.
ИСТОЧНИКИ ПЕРВИЧНОГО ПРАВА ЕС
Первичное право Европейского Союза — это документы основополагающего характера, которые обладают высшей юридической силой в его правовой системе. Источники первичного права разрабатываются и принимаются совместно государствами-членами и потому являются по форме международными договорами.
В качестве источников первичного права Союза выступают, в первую очередь, его учредительные документы (договоры): Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г. Они составляют основное первичное право Союза.
Кроме учредительных договоров в первичное право Европейского Союза входят источники, которые содержат к ним изменения или дополнения, — дополнительное первичное право:
а) ревизионные договоры, посредством которых вносятся поправки в Договор о Европейском Союзе и другие учредительные документы.
Последним ревизионным договором, в редакции которого действуют ныне учредительные документы Союза[44], служит Ниццкий договор от 26 февраля 2001 г. (вступил в силу 1 февраля 2003 г.). Полное название этого источника: «Ниццкий договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые связанные с ними акты»;
б) договоры о присоединении, на основании которых в Европейский Союз вступают новые государства-члены.
Подобные договоры заключаются с согласия Европейского парламента между действующими государствами-членами, с одной стороны, и государствами-кандидатами на вступление — с другой.
Составной частью каждого договора о присоединении выступает Акт об условиях присоединения, который вносит соответствующие поправки в учредительные документы (например, об изменении численного состава «европейских» институтов) и устанавливает переходный период для постепенной адаптации новых государств-членов к требованиям Европейского Союза.
К актам об условиях присоединения, как и к учредительным документам, приложены многочисленные протоколы, являющиеся их составной частью. Всего существует порядка 100 подобных протоколов.
Некоторые из них содержат переходные положения, которые с течением времени утрачивают значение.
Другие протоколы рассчитаны на постоянное применение. Они могут устанавливать специальные дополнения или изъятия в отношении правового статуса вступающих в Европейский Союз государств. Например: Протокол «О Фарерских островах», приложенный к Акту об условиях присоединения Великобритании, Ирландии и Дании 1972 г. (в силе с 1973 г.), Протокол «Об использовании специфически австрийских терминов немецкого языка в рамках Европейского Союза», приложенный к Акту 1994 г. об условиях присоединения Австрии, Финляндии и Швеции (в силе с 1995 г.)
в) Акт «Об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием» от 20 сентября 1976 г. (с изменениями и дополнениями от 25 июня и 23 сентября 2002 г.). Данный Акт закрепляет основополагающие правила, в соответствии с которыми проходят выборы в представительный институт Европейского Союза на всей его территории;
г) Решение «О системе собственных ресурсов Европейских сообществ» от 7 июня 2007 г., устанавливающее источники финансирования доходной части бюджета Сообществ (ныне — общего бюджета Европейского Союза) на базе сочетания международно-правовых и государственно-правовых подходов.
К «собственным ресурсам» Сообществ отнесены, в частности, таможенные пошлины и отчисления государств-членов, соответствующие размеру их ВВП и доле взимаемого на их территории НДС.
Несмотря на свои названия, Акт 1976 г. и Решение 2000 г. на деле являются нормативным договорами, дополняющими текст Договора о ЕС 1957 г. Хотя проекты этих документов утвердил Совет Европейского Союза (в первом случае — по предложению Европейского парламента), они вступили в силу лишь после ратификации всеми государствами-членами.
Учредительные документы Европейского Союза по форме являются международными договорами (Договор о ЕС и Договор о Евратоме 1957 г., Договор о Европейском Союзе 1992 г.). Следовательно, их пересмотр осуществляется также в договорном порядке, требует согласия всех государств-членов. Процедура пересмотра учредительных документов предусмотрена ст. 48 Договора о Европейском Союзе и подразделяется на три основных этапа: — любое государство-член или Комиссия представляет в Совет Европейского Союза «проекты, направленные на пересмотр договоров, на которых основан Союз» (таким образом, учредительные документы пересматриваются в комплексе, а не по отдельности); — если Совет поддерживает реформу, то после консультации с Европейским парламентом и, когда необходимо, с Комиссией и Европейским центральным банком его Председатель созывает конференцию представителей правительств государств-членов. Межправительственная конференция подготавливает текст ревизионного договора, который затем подписывается всеми государствами-членами; — ревизионный договор подлежит ратификации в каждом из государств-членов в соответствии с национальными конституционными правилами. Лишь после этого он вступает в силу, а внесенные им поправки включаются (инкорпорируются) соответственно в Договор о Европейском Союзе, Договор о ЕС, Договор о Евратоме или иные источники первичного права Союза. Наряду с общей (стандартной) процедурой учредительные документы предусматривают возможность пересмотра отдельных своих положений в упрощенном порядке. В этом случае либо не требуется проводить межправительственную конференцию (например, чтобы расширить перечень основных прав граждан, закреплённых в части второй Договора о ЕС), либо поправки вносятся Советом вовсе без ратификации со стороны государств-членов. Таким путем разрешается изменять, к примеру, численный состав Европейской комиссии и союзных судов, некоторые положения Устава Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, нормы Статута Суда. Поскольку Конституция Европейского Союза будет носить договорный характер (Договор, учреждающий Конституцию для Европы), то общая процедура ее пересмотра сходна с ныне действующей (межправительственная конференция, подписание и ратификация поправок всеми государствами-членами). Однако правом инициировать поправки планируется также наделить Европейский парламент.
Одним из главных правовых последствий вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза стало упрощение внутреннего устройства этой организации, ликвидация созданной Маастрихтским договором 1992 г. структуры трех опор.
В результате значительно упростилась и система издаваемых институтами Европейского Союза правовых актов. В соответствии со ст. 288 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора (бывшей ст. 249 Договора об учреждении Европейского сообщества) по всем вопросам компетенции «нового» Союза его институты будут издавать пять видов правовых актов, которые ранее принимались только в рамках первой опоры (т. е. в рамках Европейского сообщества и Евратома): регламент, директива, решение, рекомендация и заключение.
Юридические свойства этих документов остались неизменными. В то же время Лиссабонский договор расширил определение решения. Решения теперь могут не только являться юридически обязательными индивидуальными актами, адресованными конкретному субъекту, но также приниматься для иных практических, в том числе организационных потребностей функционирования Союза. Решениями также станут оформляться все мероприятия по вопросам общей внешней политики и политики безопасности Союза.
В свою очередь директива как основа законодательства Европейского Союза будет в полной мере использоваться и в уголовно-правовой сфере, в том числе по вопросам, по которым ранее издавались рамочные решения СПСО (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере).
Кроме упрощения системы правовых актов Европейского Союза, Лиссабонский договор установил их классификацию на «законодательные» и «незаконодательные», приближенную к государственно-правовым стандартам:
1) к «законодательным актам» Европейского Союза отнесены только те юридически обязательные документы (регламенты, директивы и решения), которые издаются законодательными институтами на европейском уровне (Европейским парламентом и Советом, как правило, совместно) посредством законодательной процедуры;
2) остальные акты (например, решения Европейского центрального банка), в том числе не имеющие юридически обязательной силы (рекомендации и заключения), включены в категорию незаконодательных актов.
В свою очередь среди незаконодательных актов Лиссабонский договор выделяет «делегированные акты» и «исполнительные акты».
«Делегированные акты» — это акты, издаваемые главным исполнительным институтом Европейского Союза (Комиссией) на основании и в пределах полномочий, делегированных ей законодательными институтами (Европейским парламентом и Советом).
«Исполнительные акты» также, как правило, будут издаваться Комиссией с целью обеспечить единообразные условия исполнения законодательных и других юридически обязательных актов Союза.
В название делегированных и исполнительных актов в обязательном порядке должно включаться слово «делегированный» или «исполнительный» (например, «делегированная директива», «исполнительный регламент»).
