План
1. Державне регулювання процесу іноземного інвестування.
2. Способи заборони/обмеження іноземного інвестування: досвід зарубіжних країн.
3. Правове регулювання заборони/обмеження іноземного інвестування в Україні.
1. Державне регулювання процесу іноземного інвестування.
Надходження приватних іноземних прямих інвестицій в країну з перехідною економікою частково компенсує дефіцит внутрішніх джерел інвестування. Воно дає змогу в деяких обсягах отримувати устаткування і технології без зростання зовнішньої державної заборгованості, збільшувати зайнятість населення та надходження до бюджету тощо.
Світовий досвід показує, що коли надходження приватного іноземного капіталу недостатньо регулюється державою, то воно не сприятиме вирішенню галузевих та регіональних структурних проблем в руслі визначених нею пріоритетів. Іноді це навіть призводить до ущемлення інтересів вітчизняних виробників, створює нездорову диференціацію в оплаті аналогічної праці. Тому практично в усьому світі іноземне інвестування в тій чи іншій формі регламентується. І хоча в багатьох країнах (в тому числі і в Україні) для закордонного капіталу встановлюється національний режим, держава регулює його приплив, заохочуючи його вкладання в одні галузі економіки та обмежуючи – в інші шляхом застосування антимонопольного законодавства та іншими способами.
В міжнародній практиці відомі декілька способів заборони/обмеження іноземного інвестування:
1) за окремими сферами економіки, або видами діяльності;
2) за територіальною ознакою;
3) за суб’єктним складом.
Прикладом регулювання іноземних інвестицій може бути досвід таких середньо розвинутих країн, як Бразилія, Мексика, Іспанія. Приплив закордонного капіталу в них регулюється залежно від об’єкта інвестування.
У галузевій структурі в багатьох з цих країн за ступенем доступу для участі іноземного капіталу розрізняються галузі:
- іноземне інвестування яких заохочується. До них належать галузі, які змогли б замінити імпорт, або такі, що недостатньо розвинуті і тому не зможуть самостійно розвиватись швидкими темпами;
- в які приплив закордонного капіталу не обмежений;
- галузі з обмеженням іноземного інвестування (наприклад, не більше 49% акціонерного або статутного капіталу);
- до яких іноземний капітал не допускається. Це галузі, що знаходяться виключно у державному секторі, а також засоби комунікацій і масової інформації, видобуток і постачання нафти та нафтопродуктів, енергопостачання. Цей перелік дуже відрізняється від країни до країни.
У регіональній структурі багатьох із середньо розвинутих країн за ступенем доступу для іноземних інвестицій розрізняються на регіони:
- де іноземні інвестиції особливо заохочуються. Переважно, це найменш розвинуті території та вільні економічні зони;
- де інвестування закордонного капіталу є вільним і здійснюється на тих же умовах, що і національного;
- де для іноземного капіталу є обмеження, зокрема для придбання земельних угідь. Так, у Бразилії фізичні та юридичні особи-іноземці не мають права отримувати землю для господарських потреб уздовж кордонів країни та морського узбережжя на 150 кв.м вглиб.
Основними засобами державного регулювання іноземних приватних інвестицій в групі країн, що розглядаються, є економічні та адміністративні.
Головним економічним важелем регулювання інвестиційного процесу є оподаткування.
Серед адміністративних засобів – реєстрація чи, точніше, відмова у реєстрації небажаним з точки зору національних інтересів іноземним інвестиціям, які таким чином не можуть отримати право на своє здійснення в конкретній галузі, регіоні або взагалі в країні.
Як показує світовий досвід, заборона та обмеження іноземного інвестування може поширюватися на:
- ключові галузі, які пов’язані з національною безпекою, збереженням політичного, економічного та культурного суверенітету. До них належать військова та деякі галузі добувної промисловості, залізничний і авіаційний транспорт, річкове та морське судноплавство, рибальство, сільське і лісове господарство, засоби масової інформації, банківська та страхова справа, посередницька діяльність на ринку цінних паперів;
- сферу, пов’язану з реалізацією права власності на землю; користування надрами та природними ресурсами, в тому числі у виключній морській зоні;
- галузі з державною або змішаною приватно-державною монополією - сфера міжнародного та внутрішнього зв’язку (пошта, телеграф, телефон), телекомунікації, виробництво і постачання електроенергії, газо- і водопостачання, виробництво і продаж алкогольних напоїв та тютюнових виробів;
- галузі передової технології, де капітал лише формується і на певному етапі іноземна конкуренція може бути небажаною.
2.Способи заборони/обмеження іноземного інвестування: досвід зарубіжних країн.
Світовий досвід свідчить, що країни з перехідними економіками не в змозі вийти з економічної кризи без залучення іноземних інвестицій. Залучаючи іноземні вкладення, вони отримують доступ до сучасних технологій, методів управління тощо. Питання збільшення обсягів іноземного капіталу набуває особливої актуальності європейської та євроатлантичної інтеграції.
Беззаперечними перевагами, які сприятимуть розвитку вітчизняної економіки є вільні ринки товарів та послуг, конкурентна торгівля та інші позитивні аспекти глобалізації, але, при цьому, інтеграційні процеси зумовлюють необхідність надзвичайно прискіпливого ставлення до непорушності економічної безпеки держави. Говорячи про захист української економіки у зв’язку із залученням іноземних інвестицій, доцільно вести розмову про нейтралізацію негативних ефектів неминучого процесу, про забезпечення інвестиційного механізму відповідною системою безпеки [1].
Основним і найбільш поширеним способом заборони/обмеження іноземних інвестицій є обмеження їх здійснення у стратегічно важливі сфери господарювання.
Так, наприклад, Закон республіки Польща „Про товариства з участю зарубіжних партнерів” передбачає перелік сфер, здійснення іноземних інвестицій у які вимагає спеціального дозволу: транспортна, сфера обороту нерухомості, оборонна промисловість, надання юридичної допомоги. Закон республіки Болгарія „Про іноземні інвестиції” ще більше обмежує перелік об’єктів здійснення іноземних інвестиції без отримання державного дозволу:
- інвестиції у воєнну промисловість, банківську та страхову сфери;
- отримання права власності на будівлі та інших речових прав на нерухоме майно;
- надання в оренду сільськогосподарської землі та землі, що відноситься до лісового фонду;
- інвестиції у окремі географічні регіони, визначені Радою Міністрів;
- інвестиції з метою використання територіального моря, континентального шельфу, а також особливої економічної зони;
- інвестиції у окремі галузі та види діяльності, встановлені Радою Міністрів, якщо іноземна участь у об’єднаннях призводить до встановлення контролю над даними об’єднаннями.
У США, наприклад, існує спеціальний комітет з іноземних інвестицій (CFIUS), який здійснює нагляд за залученням іноземного капіталу з метою недопущення надмірного іноземного контролю в особливо важливих сферах економіки [2]. Якщо розслідування, проведене CFIUS, виявляє наявність загрози національній безпеці США, як правило, американську компанію, до якої надходять іноземні інвестиції, змушують відмовитися від здійснення діяльності у стратегічній сфері (напр. оборонне виробництво), не заперечуючи проти інвестиції як такої. Особливий засіб обмеження іноземного інвестування використовується у Швейцарії, де при створенні акціонерного товариства одним із засновників обов’язково повинен виступати громадянин Швейцарії або юридична особа, зареєстрована у Швейцарії. Більшість членів правління директорів товариства мають бути громадянами Швейцарії, які постійно проживають на її території.
Обґрунтованим, на нашу думку, є регулювання зазначеної сфери у Китайській народній республіці. У КНР розроблені Загальні правила з іноземного інвестування, відповідно до яких інвестування обмежене у галузях, в яких існує державна монополія, у сферу рідких або безцінних мінеральних ресурсів, сфери, які знаходяться під державним контролем. Згідно з Законом КНР «Про іноземні підприємства», заборонено утворення підприємств зі 100% іноземної участі у таких галузях, як видавницька справа, засоби масової інформації, кіноіндустрія, внутрішнє страхування [3].
Таким чином, вищезазначені держави обмежують доступ іноземних інвесторів до стратегічно важливих сфер господарювання з метою збереження економічної безпеки та державного суверенітету країни.
3. Правове регулювання заборони/обмеження іноземного інвестування в Україні.
Захист української економіки у процесі іноземного інвестування пов’язаний не стільки з обмеженням припливу конче необхідних іноземних інвестицій, скільки з наявністю системи безпеки інвестиційного механізму.
Світова практика знає підходи до вирішення цього питання. Так, для розвинутих країн характерна відсутність спеціального законодавства про іноземні інвестиції (за винятком Японії) та про регулювання міжнародної передачі технологій. Іноземне інвестування в них регулюється загальними нормами цивільного та торговельного права.
У більшості країн, що розвиваються, є спеціальне національне законодавство про іноземні інвестиції, а також про міжнародну передачу технологій.
В Україні, на відміну від іноземних держав, досі не існує концептуального підходу до визначення стратегічно важливих галузей економіки, залучення іноземного капіталу до яких є небезпечним для економічної стабільності, суверенітету країни.
Враховуючи сказане вище, положення української законодавчої системи в поточний час можна визначити як проміжне між системами розвинутих країн і тих, що розвиваються. В Україні є Закон "Про режим іноземного інвестування", але немає закону про міжнародну передачу технологій. Визначаючи режим іноземного інвестування, українська держава прийняла західну концепцію, яка ставить на перший план захист власності. Такий підхід відкидають більшість з країн, що розвиваються.
Отже, світова практика підтверджує необхідність державного регулювання іноземного інвестування. Вочевидь, що стосовно кожної з провідних країн-інвесторів українська держава має напрацьовувати та проводити цілеспрямовану політику залучення інвестицій.
Таке визначення дає Україні можливість побудувати свої системи:
а) захисту - від недобросовісності інвесторів та негативних впливів з боку будь-якого іноземного інвестування;
б) заохочення – для залучення іноземних інвестицій в українську економіку саме за пріоритетними концептуальними напрямами.
Для цього на законодавчому рівні треба визначити заборони та обмеження діяльності будь - якого іноземного інвестора на території України. Виконавча влада має приймати конкретні рішення щодо умов на українському ринку капіталів з урахуванням концептуально визначених інвестиційних пріоритетів, чинних міжурядових та міжгалузевих угод тощо.
Сьогодні в Україні процес іноземного інвестування регулюється державою. Задіяні такі важелі регулювання, як:
а) економічні - податок на доходи від корпоративних прав, від здійснення портфельних інвестицій, на репатріацію доходів тощо;
б) адміністративні - державна реєстрація іноземних інвестицій, ліцензування, обмеження видів діяльності, регламентування питань власності тощо. До даної групи важелів належать також норми ст. 4 Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про підприємництво" та деяких інших законодавчих актів, де визначається ряд видів діяльності, які можуть здійснюватися лише державними підприємствами та організаціями і є закритими для такого іноземного інвестування, що веде до зміни форм власності. До цього заборонного переліку входять:
- виготовлення і реалізація військової зброї та боєприпасів до неї, вибухових речовин;
- видобування бурштину;
- охорона окремих особливо важливих об’єктів державної власності, перелік яких визначається у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку;
- розроблення, випробовування, виробництво та експлуатація ракет-носіїв, у тому числі з їх космічними запусками з будь-якою метою;
- діяльність, пов’язана з обігом наркотичних засобів, прекурсорів, психотропних речовин (за винятком деяких з них);
- технічне обслуговування та експлуатація первинних мереж (крім місцевих) та супутникових систем телефонного зв’язку в мережах загального користування, що мають наземну станцію спряження на території України та створюються або розгортаються за допомогою національних ракет-носіїв чи космічних апаратів;
- виплата та доставка пенсій, грошової допомоги малозабезпеченим громадянам;
- експлуатація магістрального трубопровідного транспорту;
- виробництво спирту етилового;
- імпорт, експорт або оптова торгівля спиртом етиловим, коньячним і плодовим.
Ст..116 ГКУ встановлює, що Законом можуть бути визначені галузі господарювання та/або території, в яких встановлюється загальний розмір участі іноземного інвестора, а також території, на яких діяльність підприємств з іноземними інвестиціями обмежується або забороняється, виходячи з вимог забезпечення національної безпеки.
Під контролем держави перебуває також процес приватизації державної власності, що здійснюється з участю іноземних інвесторів. Так, згідно зі ст.5, п.4 Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про приватизацію майна державних підприємств" (від 19.02.97р. № 89-97-ВР), Верховна Рада за поданням Кабінету Міністрів України затверджує перелік об'єктів групи Г, що приватизуються із залученням іноземних інвестицій.
Розгляд чинного законодавства щодо забезпечення державного регулювання іноземного інвестування стратегічно важливих для економіки та обороноздатності країни галузей та сфер діяльності показав, що:
1. Не здійснюється регулювання видів діяльності або питань, щодо державної власності на окремі об’єкти ряду галузей економіки та сфер діяльності, таких як:
- суднобудівна;
- нафтохімічна;
- паливно-енергетичний комплекс (нафтові термінали);
- транспортний комплекс (річковий та морський транспорт).
Цілий ряд об’єктів вищезазначених галузей економіки та сфер діяльності мають загальнодержавне значення і згідно зі ст. 5 Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про приватизацію майна державних підприємств" (від 19.02.97 р. № 89-97-ВР) не підлягають приватизації. Дане обмеження стосується і деяких видів діяльності, які згідно зі ст. 4 Закону України "Про підприємництво" (від 23.12.97 р. №762/97-ВР) забезпечуються тільки державними підприємствами. Ні згадані об’єкти загальнодержавного значення, ні об’єкти забезпечення з невідомих причин не включено до Переліку майнових комплексів державних підприємств, організацій та їх структурних підрозділів основного виробництва, приватизація яких не допускається (цей перелік періодично розглядається і затверджується Верховною Радою України). До таких об’єктів і видів діяльності належать:
- діяльність, пов’язана з повним циклом робіт щодо виробництва та експлуатації ракет-носіїв (машинобудівний комплекс);
- майнові комплекси підприємств авіаційної промисловості (машинобудівний комплекс);
- діяльність, пов’язана з реалізацією військової зброї та боєприпасів до неї, вибухових речовин (військово-промисловий комплекс);
- атомні електростанції, гідростанції з греблями, що забезпечують водопостачання споживачам та проведення гідромеліоративних робіт, теплоелектроцентралі (паливно-енергетичний комплекс);
- підземні нафто- та газосховища (паливно-енергетичний комплекс);
- майнові комплекси підприємств залізничного транспорту з їх інфраструктурою (транспортний комплекс).
В світі існує практика розробки і затвердження в законодавчому порядку відповідних переліків галузей, видів діяльності, виробництв і територій, що закриті для іноземного інвестування повністю або частково. Такий законопроект вже розглядається в РФ.
В Україні поки що такого переліку немає, але, на наш погляд, його запровадження вкрай необхідне. Це пов’язано з поширенням приватизаційних процесів, зростанням обсягів іноземного інвестування, а також з розпорошеністю по багатьох законодавчих актах різних заборон та обмежень щодо іноземного інвестування, що досить незручно для закордонних інвесторів. При можливому формуванні такого переліку в Україні необхідно враховувати наступні чинники:
- галузеві та регіональні державні пріоритети економічного розвитку, які мають бути визначені на основі ретельного аналізу конкурентоспроможності кожної з галузей;
- потенційні джерела (внутрішні та зовнішні) фінансування галузей економіки України;
- необхідні і достатні обмеження щодо надходження іноземного капіталу в Україну.
Українське законодавство, на жаль, не відзначається чіткістю в регулюванні зазначеного питання. Закон України „Про інвестиційну діяльність” в ст. 4 встановлює лише загальну заборону інвестування в об'єкти, створення і використання яких не відповідає вимогам санітарно-гігієнічних, радіаційних, екологічних, архітектурних та інших норм, встановлених законодавством України, а також порушує права та інтереси громадян, юридичних осіб і держави, що охороняються законом [4]. Відповідно до положення ч. 3 ст. 7 Закону України „Про режим іноземного інвестування” законами України можуть визначатися території, на яких діяльність іноземних інвесторів та підприємств з іноземними інвестиціями обмежується або забороняється, виходячи з вимог забезпечення національної безпеки.
Вищезазначені норми містять положення загального характеру, які відсилають нас до спеціальних нормативних актів. При цьому, Закон «Про режим іноземного інвестування» встановлює, що обмеження для іноземних інвестицій можливі лише за територіальною ознакою, не враховуючи інші критерії.
За відсутності у загальних нормативних актах про інвестиційну діяльність іноземних інвесторів чітко визначеного кола об’єктів, здійснення іноземних інвестицій у які забороняється або обмежується, законодавець визначає такі об’єкти спеціальними законами.
· Згідно з Законом України „Про банки і банківську діяльність” для створення банку з іноземним капіталом необхідно отримати попередній дозвіл Національного банку України .
· Відповідно до Закону України „Про видавничу справу” (ст. 18) забороняється створення і діяльність видавництв, у статутному фонді яких більше 30 відсотків складають іноземні інвестиції .
· Законом України „Про інформаційні агентства” встановлена норма, яка забороняє створення і діяльність інформаційних агентств, у статутному фонді яких сукупна частка, що належить іноземним суб’єктам, становить більш як 35 відсотків.
· В Україні забороняється заснування телерадіоорганізацій іноземними юридичними і фізичними особами та особами без громадянства. (Закон України "Про телебачення і радіомовлення").
· Забороняється здійснювати страхову діяльність на території України страховиками-нерезидентами, крім окремих видів страхової діяльності. (Закон України "Про страхування");
· Відсутність у юридичної особи-нерезидента права власності, а також права на технічне обслуговування і експлуатацію мереж телекомунікацій загального користування (Закон України "Про зв’язок");
Вищенаведений аналіз законодавства дає підстави стверджувати, що в Україні не використовується найпоширеніший в міжнародній практиці і, на нашу думку, фундаментальний спосіб обґрунтованого обмеження доступу іноземних інвестицій відповідно до окремих сфер економіки, або видів діяльності. Натомість, на сьогоднішній день українське законодавство передбачає лише абстрактну можливість обмеження спеціальними законами доступу іноземних інвесторів на окремі території та встановлює заборону/обмеження щодо окремих об’єктів інвестицій (суб’єктів господарювання). Такий підхід не здатен унеможливити потенційні порушення національної безпеки, економічної стабільності та суверенітету України.
Для вирішення зазначеної проблеми пропонується внести доповнення до Закону України „Про режим іноземного інвестування”, додавши абзац другий до ст. 4 „Об’єкти іноземного інвестування” у такій редакції: „Іноземне інвестування у наступні сфери вимагає спеціального дозволу держави, який видається Кабінетом міністрів України у встановленому Законом порядку:
- оборонна, сфера фундаментальних розробок;
- отримання права власності на будівлі та інше нерухоме майно;
- надання в оренду сільськогосподарської землі та землі, що відноситься до лісового фонду;
- підтримання суспільного порядку та управління, правотворчості;
- діяльність з метою використання територіального моря, континентального шельфу, а також виключної морської економічної зони;
- діяльність в інших сферах економіки, визначена Законом.
