КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА И ЕЕ ВИДЫ
Тесная взаимосвязь между различными видами контроля и надзора в организационном плане используется государством двояким образом: во-первых, в форме целевого объединения различных видов контроля и надзора для комплексного обеспечения правопорядка в той или иной области государственного регулирования общественных отношений. Во-вторых, в форме закрепления в компетенции некоторых контрольно-надзорных органов интеграции в их исполнительной государственной деятельности элементов контроля и надзора, что было показано выше на примере ГИБДД МВД РФ.
В настоящее время несколько десятков государственных — контрольно-надзорных органов, федеральных служб — осуществляют функции по контролю и надзору в установленных сферах деятельности. На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» их можно разделить на три группы:
1. Федеральные службы и агентства — с системой подчиненных им территориальных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.
2. Федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ.
3. Федеральные службы и агентства, находящиеся в системе и непосредственном ведении соответствующих федеральных министерств, но с функциями и полномочиями контрольно-надзорного характера, выходящими за пределы аппарата и даже системы соответствующего министерства.
Прокурорский надзор. На основании ч. 1 ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Фактически в названных федеральных законах установлено, что органы прокуратуры осуществляют надзор не только за исполнением органами местного самоуправления законов, но и за соблюдением ими требований уставов муниципальных образований, а с вступлением закона № 131-ФЗ в силу и муниципальных правовых актов. Эти положения отличаются от норм, содержащихся в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» .
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 25 декабря 2008 г.) «О прокуратуре РФ» прокуратура РФ – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Речь идет об осуществлении общего надзора за законностью. Общий надзор означает (ч. 2 ст. 1) надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления.
В названном законе предусматривается, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами: опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона; вносит предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 23, 24, 25.1, 27). В этом случае должностные лица или органы местного самоуправления обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.
Формами прокурорского реагирования являются:
1) протест прокурора на противоречащий закону правовой акт;
2) представление прокурора об устранении нарушений закона;
3) постановление прокурора о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении;
4) предостережение о недопустимости нарушения закона, вносится в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.
На основании ч. 1 ст. 22 Закона прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
В соответствии с п. 4 ст. 27 Закона «О прокуратуре в РФ» на органы прокуратуры возлагается обязанность по защите нарушенных прав и законодательно охраняемых интересов граждан в форме обращения в суд с заявлением. Аналогичные нормы содержатся и гражданском процессуальном законодательстве. На основании ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
Административный контроль и надзор. Функции отраслевого контроля осуществляют федеральные службы, специально созданные для контрольно-надзорной деятельности (например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная миграционная служба и др.). Так или иначе, их контроль затрагивает и деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. В последнее время федеральными законами усилены контрольные функции органов государственной власти в некоторых сферах деятельности органов местного самоуправления.
Например, в Градостроительном кодексе появилась ст. 8.1, посвященная контролю за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности. В соответствии с этой статьей осуществляется государственный контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за:
соответствием муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;
соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса;
соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.
Особенности общественного контроля
Общественный контроль осуществляется населением, политическими партиями, различными общественными объединениями, профсоюзами, органами территориального общественного самоуправления, трудовыми коллективами, средствами массовой информации, а также отдельными гражданами. Все эти субъекты выступают от имени населения, граждан (общественности), а не от имени государства и органов местного самоуправления. Поэтому их контрольная деятельность, как правило, не обладает правовым властным характером, а носит общественный характер. Общественный контроль использует, прежде всего, меры общественного воздействия, а также обжалование противоправных решений и действий (бездействие) виновных органов и должностных лиц местного самоуправления в суды, правоохранительные органы, а также в иные органы власти .
Субъектом контроля в данном случае выступают граждане муниципального образования, составляющие обособленные группы с определенными общественными (местными или социальными) интересами. Среди таких групп могут быть группы, выступающие в интересах и от имени конкретной территории (например, группы жителей внутригородских единиц, органы территориального общественного самоуправления, члены жилищно-строительных кооперативов, садово-огороднические товарищества и проч.), объединения граждан в иных сферах некоммерческого сектора (например, общественные движения, политические, религиозные, образовательные организации).
Действующее законодательство предоставляет гражданам и общественным объединениям достаточно широкий круг форм для осуществления местного самоуправления и контроля за органами местного самоуправления, их должностными лицами. Среди этих форм:
правотворческая инициатива граждан,
публичные слушания,
опросы граждан,
собрания (конференции) граждан,
письменные и устные обращения граждан в органы местного самоуправления,
наказы избирателей,
народное обсуждение проектов муниципальных правовых актов,
отчеты депутатов перед избирателями,
отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением,
митинги и демонстрации, шествия и пикетирование
и иные виды деятельности, не противоречащие законодательству.
