Орган по разрешению споров принимает решения и выносит рекомендации, которые сформулированы в докладах третейских групп и Апелляционного органа. Орган по разрешению споров вправе отклонить предлагаемые докладами рекомендации или меры либо утвердить их. Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, не содержит процессуальных норм, уточняющих процедуру принятия ОРС решений и квалифицирующих их. Лишь в нескольких положениях ДРС присутствует упоминание о решениях.
Ранее, в практике функционирования ГАТТ, главным уязвимым пунктом действенности системы разрешения споров была реализация решений третейских групп и исполнение принятых рекомендаций. Как отмечается в специальной литературе, решение об учреждении третейской группы зависело от договаривающихся сторон. Выводы находились в ведении этих групп, но их рекомендации не были обязательными для сторон, между которыми возник спор. Проигравшая/обвиняемая сторона могла всегда заблокировать принятие доклада на уровне Совета ГАТТ1.
Члены ВТО могут подать в ОРС три вида жалоб: о наличии нарушения, в случае отсутствия нарушения (мера аннулирует или сокращает выгоды, не нарушая соглашений ВТО) и о других ситуациях (выгода аннулируется или сокращается в результате наличия какой-либо другой ситуации). Большинство споров в ВТО связано с первым видом жалоб - о нарушении Соглашений ВТО и принятых обязательств, в том числе в рамках присоединения к ВТО.
Предметом такого спора может быть как действие правительства страны-члена ВТО, так и его бездействие. В ОРС могут быть обжалованы меры центрального и регионального правительства, в частности, законы, подзаконные акты, решения министерств, практика применения этих мер, судебные решения. Действие частной компании может считаться правительственной мерой, если будет установлено существенное участие правительства. Жалоба может касаться меры как таковой (например, положения в законе), так и ее применения (например, решения о взимании антидемпинговых пошлин). Ряд соглашений ВТО обязывают правительства осуществить определенные действия, а невыполнение этих требований (т.е. бездействие) может быть обжаловано. От правильности определения обжалуемой меры на первом этапе спора зависит очень многое, в частности, мандат третейской группы, какие фактологические и юридические вопросы будут рассматриваться, а также выполнение рекомендаций третейской группы и Апелляционного органа.
В случаях предъявления жалоб, не связанных с нарушениями, или «ситуационных» жалоб заявители обязаны продемонстрировать, что имеет место аннулирование или сокращение выгод либо затруднение достижения целей соглашения/соглашений. Третейская группа в ходе разрешения спора «Япония — Меры в отношении импорта любительской фотопленки и фотобумаги (США против Японии) (1998)[6] [7] указала, что применительно к претензиям такого рода должно быть доказано:
Статья XXIII ГАТТ содержит основания, по которым может быть подана жалоба. Процедура разрешения споров может быть инициирована в случае, если подающее жалобу государство продемонстрирует, что преимущества, прямо либо косвенно вытекающие из соответствующего соглашения, аннулируются, либо сокращаются, либо достижение какой-либо цели соответствующего Соглашения затрудняется в результате:
а) невыполнения другой договаривающейся стороной своих обязательств согласно условиям данного соглашения;
б) применения другой договаривающейся стороной любой меры невзирая на то, противоречит ли она условиям данного Соглашения или нет; либо
в) существования любой другой ситуации.
В основе концепции аннулирования и сокращения преимуществ лежит идея поддержания баланса прав и обязательств членов ВТО. Эта концепция по своей природе уникальна и в точности отражает основополагающую цель процедуры разрешения споров ВТО - обеспечение поддержания баланса уступок.
3.1. Споры, связанные с нарушением обязательств
Подавляющее большинство споров, рассмотренных за всю историю ГАТТ/ВТО, относится к типу "a".
В 1986 г. ЕС, Канада и Мексика подали жалобу на действия США в связи с тем, что США в нарушение ст. III ГАТТ ввели дифференцированные ставки налогов на бензин отечественного и импортного производства <1>. США утверждали, что повышение пошлин было незначительным, а эффект от такого повышения на торговлю был минимальным либо нулевым. По мнению США, независимо от того, противоречило ли введение дифференцированных налоговых ставок первому предложению ст. III:2 ГАТТ или же нет, такое незначительное различие не могло привести к аннулированию или сокращению преимуществ, вытекающих для ЕС, Канады и Мексики из ГАТТ. В ответ на это Третейская группа отметила, что в рамках процедуры разрешения споров ГАТТ договаривающиеся стороны неоднократно ссылались на то, что меры, противоречащие ГАТТ, не оказывают неблагоприятного эффекта на торговлю и, соответственно, не приводят к аннулированию или сокращению преимуществ. Однако в истории ГАТТ не было ни одного прецедента, чтобы договаривающаяся сторона ГАТТ могла бы успешно опровергнуть презумпцию о том, что мера, нарушающая обязательства, приводит к аннулированию или сокращению преимуществ. Третейская группа отметила, что, поскольку договаривающиеся стороны в очевидной форме не определились относительно того, является ли презумпция о том, что незаконные меры приводят к аннулированию либо сокращению преимуществ, опровержимой, на практике эта презумпция является неопровержимой при отсутствии доказательства в пользу противного. Третейская группа также пришла к выводу, что демонстрация того, что мера, нарушающая положения ст. III:2 ГАТТ, не оказывает либо оказывает незначительный эффект на торговлю, не является достаточным доказательством того, что преимущества, проистекающие из этой статьи, не аннулируются либо не сокращаются даже при том, что такое опровержение в принципе было разрешено <2>. Это решение имеет важнейшее значение для понимания концепции аннулирования или сокращения преимуществ.
Это решение фактически нашло отражение в ст. 3.8 ДРС: "В случаях нарушения обязательств, принятых на основе охваченного соглашения, возбуждаемое дело считается prima facie делом об аннулировании или сокращении преимуществ. Это означает, что обычно имеется презумпция того, что нарушение правил влечет неблагоприятные последствия для других Членов, являющихся сторонами этого охваченного соглашения, и в таких случаях Член, на которого подана жалоба, должен опровергнуть обвинение".
При рассмотрении споров в рамках ВТО степень нарушения не анализируется, не подсчитывается ущерб, который нанесен применением меры, которая не соответствует положениям соглашений ВТО. Вопрос ущерба анализируется только в том случае, когда при невыполнении решения ОРС государство, интересы которого оказались затронутыми, намерено приостановить уступки и другие обязательства. Все это указывает на то, что основной целью процедуры разрешения споров является не компенсация ущерба, не наказание виновной стороны, а приведение меры, нарушающей правила ВТО, в соответствие с соглашениями системы ВТО.
Целью процедуры разрешения споров ВТО является поддержание баланса прав и обязательств. И именно поэтому малейшее нарушение обязательств в рамках ВТО ведет к аннулированию либо сокращению преимуществ членов. Эта концепция зафиксирована в ст. 3.2 ДРС: "Система урегулирования споров ВТО является центральным элементом, обеспечивающим безопасность и предсказуемость многосторонней торговой системы. Члены признают, что она имеет целью охранять права и обязательства Членов по охваченным соглашениям и вносить ясность в отношении действующих положений этих соглашений в соответствии с обычными правилами толкования международного публичного права...".
3.2. Споры, не связанные с нарушением обязательств
Споры, связанные с нарушением обязательств (ст. XXIII:1 (a) ГАТТ), достаточно понятны в том смысле, что, для того, чтобы сделать вывод об аннулировании либо сокращении преимуществ, достаточно доказать сам факт нарушения соответствующих обязательств. Концепция споров, не связанных с нарушением, является более сложной (ст. XXIII:1(b)).
Практика показывает, что баланс согласованных в ходе многосторонних переговоров уступок может быть подорван не только в случаях, когда государства применяют меры, нарушающие взятые на себя обязательства, но и в случаях, когда государства применяют меры, не нарушающие такие обязательства. В частности, речь идет о ситуациях, когда меры, которые сами по себе не нарушают условий соглашений ВТО, тем не менее приводят к аннулированию или сокращению преимуществ. Такие меры фактически нивелируют эффект от предоставленных уступок, на который разумно можно было рассчитывать в ходе переговоров, поскольку тарифные уступки создают предпосылки легитимных ожиданий определенных условий конкуренции.
Статья 26 ДРС содержит положения, касающиеся рассмотрения споров по ст. XXIII:1(b). В частности, государство, которое ссылается на аннулирование либо сокращение преимуществ, которое является следствием применения другим государством меры независимо от того, противоречит ли она условиям соглашений ВТО или нет, обязано представить подробное обоснование в поддержку своей позиции (п. "a"). Это положение имеет важное процессуальное значение, поскольку в отличие от споров, связанных с нарушениями, бремя доказательства фактически переносится на государство, которое ссылается на аннулирование либо сокращение своих преимуществ. При подаче жалобы, связанной с нарушением, достаточно доказать сам факт нарушения условий соответствующего соглашения, что prima facie рассматривается как аннулирование либо сокращение преимуществ. В жалобах, не связанных с нарушением обязательств, сторона, которая подала такую жалобу, должна доказать, что при проведении торговых переговоров у нее были законные ожидания относительно того, что государство, с которым велись переговоры, не предпримет каких-либо мер, которые приведут к аннулированию либо сокращению преимуществ. Несмотря на то что концепция разумного ожидания прямо не указана в ст. XXIII ГАТТ, эта концепция получила всеобщее признание и неоднократно применялась при рассмотрении споров.
Статья 26 ДРС содержит положение о том, что если мера аннулирует или сокращает преимущества или затрудняет достижение целей соответствующего соглашения, не нарушая его, то обязательство устранить эту меру не возникает, и третейская группа или Апелляционный орган должны рекомендовать государству, которого это касается, урегулировать вопрос на взаимоприемлемой основе (п. "b"). Есть еще одна особенность, связанная с рассмотрением этой категории споров: если арбитраж в соответствии с положениями ст. 21 ДРС и по просьбе сторон рассматривает вопрос об определении уровня преимуществ, которые аннулированы или сокращены, арбитраж может также предложить пути и способы достижения взаимоприемлемого урегулирования (п. "c"). При этом предложения арбитража не являются обязательными для сторон спора.
Первым делом, рассмотренным на основании ст. XXIII:1(b), был спор между Австралией и Чили в 1952 г. <1>.
--------------------------------
<1> Australian Subsidy on Ammonium Sulphate. II BISD 188 (1952).
Во время Второй мировой войны Австралия предоставляла субсидии дистрибьюторам удобрений в целях установления контроля над ценами, по которым товар продается австралийским фермерам. Субсидии предоставлялись на приобретение удобрений как из Австралии, так и из Чили. В 1947 г. Австралия отменила импортную пошлину на удобрения. В 1949 г. Австралия прекратила субсидирование дистрибьюторов, которые занимались распространением удобрений из Чили, но продолжала субсидировать дистрибьюторов удобрений австралийских производителей. Несмотря на то что пошлина на импорт удобрений из Чили по-прежнему не взималась, в результате прекращения субсидирования австралийские производители получили 25-процентное ценовое преимущество над чилийскими производителями.
Чили обратилось с жалобой в ГАТТ, указывая на то, что такое изменение условий конкуренции ведет к аннулированию либо сокращению преимуществ, которые были предоставлены Чили в 1947 г. в виде нулевой ставки импортной пошлины. Рабочая группа ГАТТ с этим согласилась, отметив следующее: принимая во внимание все относящиеся к делу обстоятельства и положения Генерального соглашения на момент проведения переговоров о снижении пошлин на удобрения, Правительство Чили не могло разумно ожидать, что Правительство Австралии примет меры, которые приведут к нарушению условий конкуренции между удобрениями австралийского и чилийского производства. Рабочая группа рекомендовала Австралии принять меры по устранению конкурентного неравенства, которое явилось результатом прекращения субсидирования одного вида товара при сохранении субсидирования закупок другого.
Другим интересным спором, в основе которого также лежала мера, не нарушающая положения ГАТТ, является спор между США и ЕС по поводу импортных пошлин на семена масличных культур <1>. США обратились с жалобой на действия ЕС, в которой утверждали, что, после того, как со стороны ЕС была предоставлена тарифная уступка в виде нулевой ставки на ввоз семян масличных культур, ЕС ввели в действие программу сельскохозяйственной поддержки. После принятия этой программы европейским производителям стало выгоднее производить семена масличных культур, так как программа предусматривала предоставление субсидий. Как следствие, выгоды, которые США ожидали получить в результате введения нулевой импортной пошлины, оказались существенно меньше. В ответ на это ЕС утверждали, что ожидания непредоставления субсидий не могут быть оправданными даже после предоставления тарифной уступки, потому что ст. ст. III:8(b) и XVI:1 ГАТТ признают право на предоставление субсидий.
--------------------------------
<1> EEC - Payments and Subsidies Paid to Processors and Producers of Oilseeds and Related Animal-Feed Proteins. 37th Supp. BISD 86, adopted on January 25, 1990.
Третейская группа не согласилась с такой аргументацией, отметив, что предметом спора являются субсидии, которые полностью защищают производителей от воздействия, которое могут оказывать импортируемые товары, и таким образом не позволяют тарифной уступке оказывать какое-либо влияние на условия конкуренции между отечественными и иностранными товарами. По мнению Третейской группы, основная ценность тарифной уступки заключается в том, что она гарантирует улучшенный доступ на рынок посредством создания более благоприятных условий ценовой конкуренции. Договаривающиеся стороны проводят переговоры именно с целью получения таких преимуществ. Поэтому они должны быть уверены в том, что при проведении переговоров о тарифных уступках могут основываться на ожидании, что ценовой эффект, который последует после получения тарифной уступки, не будет нивелироваться.
3.3. Споры, связанные с наличием определенной ситуации
Статья 26.2 ДРС содержит положения, относящиеся к типу споров, указанных в ст. XXIII:1 (c) ГАТТ. Существует мнение, что под эту категорию подпадают споры, связанные с ситуациями макроэкономического характера, такие как дефолт, массовая безработица и т.д. Однако эта категория споров никогда не рассматривалась в рамках ГАТТ/ВТО. В отношении споров категории "c" правила и процедуры, предусмотренные ДРС, не применяются после момента, когда доклад третейской группы распространяется среди членов ВТО. К рассмотрению доклада и к вопросам, связанным с осуществлением контроля над выполнением рекомендаций ОРС, применяется решение о совершенствовании правил и процедур ГАТТ по урегулированию споров от 12 апреля 1989 г. <1>.
-----------------------
