Консульское право

- это совокупность международно-правовых норм, регла­ментирующих деятельность консульских учреждений по защите интересов пред­ставляемых государств в отношениях с государствами пребывания по вопросам главным образом экономического, правового, гуманитарного и культурного харак­тера.

Консульское учреждение - постоянный государственный орган внешних сно­шений, находящийся на территории иностранного государства в силу соответ­ствующего международного соглашения и выполняющий консульские функции по за­щите интересов своего государства, его граждан и организаций.

Консульские учреждения и дипломатические представительства, несмотря на сближающиеся функциональные характеристики, все же имею немало весомых различий. Если в круг ведения посольства входит все, что касается прав и интере­сов аккредитующего государства на всей территории государства пребывания, то консульство имеет лишь специальную, хотя и весьма широкую компетенцию и действует не на всей территории государства пребывания, на только в пределах отведенного ему консульского округа.  Как правило, консульские округа пред­ставляют собой согласованные с государством пребывания районы территории последнего. Количество консульских округов и консульских учреждений также определяется по согласованию между государствами.

Посольства поддерживают контакты с центральными органами госу­дарства пребывания, а консульства - лишь с местными, т.е. властями своего кон­сульского округа. При этом посольство аккредитующего государства всегда одно, а консульств может быть несколько.

Для установления консульств необязательно ни признание де-юре, ни на­личие дипломатических отношений. Разрыв дипломатических отношений не вле­чет за собой автоматически разрыва отношений консульских. Так, например, несмотря на то, что у СССР не было отношений до второй половины 80-х гг. с Государством Израиль, в Тель-Авиве, тем не менее периодически работала группа консульских работников. С другой стороны, установление дипломатиче­ских отношений означает, если не оговорено иное, и установление консульских отношений. Эта норма, в частности, содержится в Венской конвенции о консуль­ских сношениях 1963 г. (п.2 ст.2).

  В настоящее время консульская практика знает два вида консульских уч­реждений: консульские отделы дипломатических представительств и самостоя­тельные (отдельные) консульские учреждений. К концу 80-х гг. СССР имел за ру­бежом около 200 консульских представительств, из которых около 70 являлись самостоятельными консульскими представительствами, а остальные - консуль­скими отделами посольств СССР за границей.

Общепринятыми в мировой практике являются следующие классы консуль­ских учреждений:

* генеральные консульства;

* консульства;

* вице-консульства;

* консульские агентства.

Соответственно именуются и главы консульских учреждений. Консулы и вице-консулы, кроме тех, которые возглавляют самостоятельные (соответствующего класса) консульские учреждения, могут входить в состав ге­неральных консульств как обычные должностные лица. В некоторых станах ди­пломатическая и консульская службы разделены и сотрудникам консульской службы присваиваются специальные консульские ранги, наименования которых, как правило, совпадают с наименованиями классов консульских учреждений. В СССР консульская и дипломатическая службы с 1918 года были объединены и работникам первой с тех пор стали присваивать дипломатические ранги.

Российские консульские учреждения ведут свою деятельность под общим политическим руководством главы дипломатического представительства в госу­дарстве пребывания.

В соответствии с общим характером деятельности консульства формиру­ется его структура. В составе консульских учреждений всегда есть отделы или во всяком случае сотрудники, занимающиеся таким традиционным для консульств делом, как паспортно-визовые операции, вопросы экономических и культурных связей и т.д.

Под консульским должностным лицом понимается “лицо, включая главу консульского учреждения, которому поручено в этом качестве выполнение кон­сульских функций” (п.1 “d” ст.1 Венской конвенции 1963 г.) - генеральный консул, консул, вице-консул, консульский агент, секретарь консульского учреждения, а также лицо, прикомандированное к консульскому учреждению для подготовки к будущей службе (стажер). В международно-правовой доктрине чаще употреб­ляется собирательный термин “консул”.

Помимо всего прочего принято различать штатных и нештатных или по­четных консулов. Институт почетных консулов известен мировой практике давно. Нештатный консул не состоит на государственной службе в качестве должност­ного лица. К этому добавляется еще три характерных для нештатных консулов признака: возможность выполнения консульских функций как собственными, так и иностранными гражданами; неполучение нештатными консулами регулярной заработной платы за выполняемые функции; разрешение им, в отличие от штат­ных консулов, заниматься коммерческой и иной приносящей доходы деятель­ностью. Обращение к институту нештатного консула зависит от политической целесообразности и практической необходимости в каждом отдельном случае. Так, например, первое почетное консульство СССР начало действовать в 1990 г. в Боливии.

Членов персонала, выполняющих административно-технические функции или функции по обслуживанию консульства, именуют “сотрудниками консуль­ского учреждения”, либо “работниками обслуживающего персонала”. В ст.1 Вен­ской конвенции 1963 г. они определяются также как “консульские служащие”.

Государства устанавливают консульские отношения в соответствии с принципом взаимного согласия. Консулом может считаться только то лицо, кото­рое должным образом было назначено компетентным органом представляемого го­сударства и признано в этом качестве государством пребывания (ст.10 Венской кон­венции 1963 г.).

Консул должен получить документ, который дает ему соответствующие полномочия и называется консульским патентом. В патенте указывается полное имя назначаемого лица, его гражданство, ранг, занимаемая должность, консуль­ский округ и местонахождение консульства. Это подписываемое в зависимости от принятого в государстве порядка либо министром иностранных дел (как в Рос­сии), либо главой государства свидетельство о назначении направляется в госу­дарство пребывания дипломатическим путем.

Власти государства пребывания, получив консульский патент, рассматри­вают вопрос о допущении консула к исполнению служебных обязанностей в ука­занном консульском округе. Такое допущение или признание консула оформ­ляется обычно путем выдачи экзекватуры, т.е. разрешения государства пребы­вания на отправление консульских функций в данном районе (консульском округе). Порядок и форма выдача экзекватуры регулируются законодательством принимающего государства. Экзекватура может представлять собой отдельный документ либо выдаваться в форме разрешительной надписи на консульском па­тенте. До получения экзекватуры консулу может быть выдано временное разре­шение.

Общепризнанно право государства пребывания отказать в выдаче экзек­ватуры, не мотивируя причин отказа (п.2 ст.12 Венской конвенции 1963 г.).

Начало консульской миссии для главы консульского учреждения определяется моментом выдачи экзекватуры, а для других консульских должностных лиц - уведом­лением о его прибытии с указанием имени, фамилии, должности, по необходимости и ранга и сообщением об этому государству пребывания дипломатическим путем.

Для заведующих консульскими отделами дипломатических представи­тельств, как правило, не требуется направления консульского патента и получе­ния экзекватуры. Они, как и другие сотрудники этих отделов, продолжают оста­ваться членами персонала дипломатического представительства и сохраняют статус таковых. Об их назначении извещаются власти государства пребывания.

При изменении пределов консульского округа или класса главы самостоя­тельного консульского учреждения от него требуется получение нового патента и экзекватуры.

В зависимости от времени выдачи экзекватуры, а также от ранга опреде­ляется старшинство консула по отношению к другим членам консульского кор­пуса в узком смысле, то есть к главам консульских учреждений в данном пункте государства пребывания. Самый старший по времени и по рангу консул в данном пункте возглавляет консульский корпус, именуясь дуайеном и выполняя в основ­ном церемониальные функции. В более широком смысле консульский корпус включает в себя всех находящихся в данном пункте консульских должностных лиц, членов их семей, нештатных консулов и сотрудников консульских отделов дипломатических представительств.

Окончание миссии консула может иметь место в следующих случаях:

* отзыв консула представляемым государством;

* аннулирование экзекватуры государством пребывания;

* истечение срока консульского патента;

* закрытие консульского учреждения в данном пункте;

* прекращение консульских отношений в целом;

* война между государством пребывания и представляемым государством;

* смерть консула;

* выход территории, где находится консульский округ, из-под суверени­тета государства пребывания.

Согласно ст.23 Венской конвенции 1963 г. консул может быть объявлен persona non grata и перед представляемым государством может быть поставлен вопрос о его отзыве.

Консульские учреждения в современных условиях выполняют роль одного из важнейших каналов практического осуществления принципа сотрудничества между государствами. Об этом свидетельствуют их функции, зафиксированные как в Венской конвенции 1963 г. (ст.5), так и в двусторонних конвенциях о кон­сульских сношениях:

* информирование властей представляемого государства об экономи­ческой, торговой, социальной, культурной, научной и политической жизни станы и округа пребывания;

* информирование находящихся на территории консульского округа со­отечественников о законах и обычаях государства пребывания;

*  учет соотечественников, находящихся на территории консульского округа;

* консультационная деятельность и практическая правовая помощь нахо­дящимся в консульском округе гражданам представляемого государства, пред­ставителям его органов и организаций, а также его военно-морским кораблям, морским и воздушным судам и членам их экипажей;

* паспортно-визовая работа, то есть выдача, возобновление, аннулирова­ние паспортов соотечественников и оформление виз лицам, направляющимся в представляемое государство;

* выполнение функций органов записи актов гражданского состояния;

* нотариальные действия: составление и прием на хранение завещаний граждан своей страны, прием на хранение денег, документов, ценных бумаг и т.д.;

* консульская легализация, то есть установление и засвидетельствование подлинности подписей на документах на документах, исходящих от властей госу­дарства пребывания, и соответствия этих документов его законам и правилам;

* выполнение соответствующих действий по истребованию документов;

* охрана в государстве пребывания прав и интересов несовершеннолетних или лиц, не обладающих полной дееспособностью, которые являются гражда­нами представляемого государства, в особенности когда над ними требуется установление опеки или попечительства;

* меры по обеспечению наследства, открывшегося в стране пребывания (присутствие при описи наследства, участие в принятии мер по его сохранности, представление интересов наследника-согражданина и т.д.);

* совершение необходимых действий по представительству или обеспече­нию представительства соотечественников в судебных или иных учреждениях го­сударства пребывания;

* выполнение поручений следственных или судебных органов представ­ляемого государства.

Консульское учреждение может также в специально установленных и со­гласованных случаях выполнять свои функции от имени и в интересах третьего государства.

Для обеспечения выполнения консульских функций существует целый арсенал средств. Наиболее важное значение имеет свобода сношений консульского уч­реждения с центральными органами внешних сношений представляемого госу­дарства, а также с другими дипломатическими и консульскими представи­тельствами своей страны. Для этого существуют специальные средства связи (дипломатические и консульские курьеры, вализы) и обычные средства связи (телеграф, телефон).

В соответствии с ст.34 Венской конвенцией 1963 г. государство пребывания должно обеспечить всем работникам консульского учреждения свободу пере­движений и путешествий по его территории, “поскольку это не противоречит законам и правилам о зонах, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности”.

Важное значение имеет также положение, содержащееся в ст.28  Венской конвенции 1963 г.: “Государство пребывания должно предоставлять все возмож­ности для выполнения функций консульского учреждения”.

По аналогии с дипломатическими иммунитетами и привилегиями консуль­ские иммунитеты и привилегии определяются как особые льготы, права и преиму­щества, предоставляемые иностранному консульскому представительству и его официальному персоналу в объеме, определяемом договорными и обычными нормами международного права и законодательством государства пребывания.

Исторически сложившимся и в этом смысле “классическим” остается в практике ряда государств взгляд на консульства как на учреждения, пользую­щиеся ограниченными (по сравнению с посольствами) привилегиями и иммуните­тами. Как правило, и личная неприкосновенность, и иммунитет консулов от юрисдикции государства пребывания гарантируются не во всех случаях, а только тогда, когда совершаемые ими действия не выходят за рамки служебных обязан­ностей, их официальных функций. Такой функциональный подход является глав­ным отличительным признаком консульских привилегий и иммунитетов по срав­нению с дипломатическими.

Другой тенденцией в консульском праве является сближение содержатель­ной стороны дипломатических и консульских привилегий и иммунитетов.

Так же как и в случае с дипломатическими консульские иммунитеты и при­вилегии подразделяются на привилегии и иммунитеты консульских учреждений и привилегии и иммунитеты консульских должностных лиц.

Наибольшее значение имеет неприкосновенность консульских помещений, которая предполагает запрет доступа местных властей в помещения, зани­маемые консульствами и производство а них каких-либо действий принудитель­ного характера (обыск, арест и т.д.) без согласия главы соответствующего ди­пломатического или консульского представительства. Однако п.2 ст.31 Венской конвенции 1963 г. делает исключение из общего правила, допуская порядок, по которому власти государства пребывания могут и без согласия главы консуль­ства вступать в помещения представительства “в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты”.

Неприкосновенностью пользуются также архивы и документы консульств в любое время и независимо от их местонахождения. Правда п.3 ст.35 Венской конвенции 1963 г. предполагает возможность вскрытия консульской вализы “в тех случаях, когда компетентные власти государства пребывания имеют се­рьезны основания полагать, что в вализе содержится что-то другое, кроме кор­респонденции, документов или предметов”, которые квалифицировались конвен­цией как “официальные”.

К числу привилегий консульского учреждения относятся: налоговые льготы (кроме оплаты конкретных видов услуг); таможенные привилегии, анало­гичные дипломатическим; право пользоваться консульским щитом (эмблемой с изображением герба своей страны и наименованием консульства на языке пред­ставляемого государства и государства пребывания) и устанавливать флаг своей страны на здании консульства.

Исторически сложилось так, что в доктрине, и в практике государств кон­сулы первоначально рассматривались как лица, подлежавшие юрисдикции того государства, в котором они выполняли свои функции (исключение составляли ре­жим капитуляций и связанная с ним консульская юрисдикция на Востоке).

В настоящее время личная неприкосновенность консулов признается большинством государств, но она не простирается так далеко как у дипломатов, не носит абсолютного характера. В соответствии со ст.41 Венской конвенции 1963 г. консулы не могут быть подвергнуты аресту или предварительному заключе­нию иначе, как на основании постановлений компетентных властей за соверше­ние тяжких преступлений. При выполнении своих функциональных обязанностей консульские должностные лица обладают иммунитетом от юрисдикции страны пребывания, кроме некоторых гражданских исков.

Согласно ст.44 Венской конвенции 1963 г., консульское должностное лицо может быть вызвано в суд для дачи показаний. Однако за отказ явиться в суд к нему не могут применяться никакие меры взыскания или наказания.

К привилегиям консульских должностных лиц, сотрудников консульств и членов их семей относятся: определенные налоговые льготы (как правило, на основе взаимности); таможенные привилегии (освобождение от таможенного до­смотра личного багажа и уплаты таможенных пошлин); освобождение от воен­ной и других личных повинностей; право главы консульского учреждения уста­навливать флаг представляемого государства на своей резиденции и на исполь­зуемых им в официальных целях транспортных средствах и т.д.

Большое значение в определении консульских иммунитетов и привилегий имеют двусторонние соглашения, которые очень часто основаны на принципе взаимности.