Международная конференция - это собрание официальных представителей, выступающих от имени государств, которое созывается на ограниченный срок для достижения определенных целей и является важным средством многосторонней дипломатии.
По кругу участников межправительственные конференции делятся на универсальные (на которые приглашаются все государства, как например, на Всемирную конференцию по правам человека в Вене в 1993 г.), региональные (на которые приглашаются государства определенного региона, как, например, на конференцию 1991 г. для заключения Европейского соглашения по важным международным путям смешанных транспортных перевозок) и локальные, или субрегиональные (на которые приглашаются государства субрегиона как, например, на конференцию 1962 г. в Хельсинки стран Северного совета).
Для определения круга участников конференций используются и другие критерии. В мирных конференциях участвуют бывшие воюющие стороны. В Конференции 1990 года по ограничению обычных вооружений в Европе участвовали государства двух противостоявших тогда военных блоков -НАТО и Организации Варшавского договора. В Конференции 1993 года по оливковому маслу участвовали страны - производители этого продукта. Конференции могут носить закрытый характер, когда на них приглашаются только участники международного договора для его пересмотра или оценки действия.
Следует отметить, что в работе не универсальных конференций часто участвуют наблюдатели. Наблюдатели могут присутствовать и на универсальных конференциях, если государство решило не становиться полноправным участником конференции и не выдало на то своей делегации соответствующих полномочий. На многие конференции приглашаются также наблюдатели от международные организаций.
В зависимости от целей конференции подразделяются на дипломатические (на которых принимается текст международного договора) и недипломатические (часто это конференции научно-технического характера, как, например. Конференции по исследованию и использованию космического пространства в мирных целях 1968,1982 и 1999 гг.).
Международной конференцией считается международное совещание, съезд, конгресс и т.п., в котором участвуют не менее трех делегаций.
Продолжительность конференций может составить один день и несколько недель. Некоторые конференции проводятся сессионно и в этом случае длятся по нескольку лет (Конференция ООН по морскому праву проходила с 1973 по 1982г.).
Институт международных конференций практически почти исключительно основывается на нормах обычного права и международных обыкновениях.
Организация международной конференции начинается с проявления инициативы одним или несколькими субъектами международного права. Так, первая Конференция мира 1899 года в Гааге проводилась по инициативе России. Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе началось в 1972 году по инициативе государств - участников Варшавского договора. В последние десятилетия международные конференции в своем подавляющем большинстве проводятся по инициативе и под эгидой ООН, ее специализированных учреждений и других международных организаций.
На практике проявление такой инициативы выражается в рассылке циркулярного документа (ноты) с обоснованием необходимости созыва конференции, предложением о времени и месте ее проведения и предварительной повестки дня. Если предлагается провести дипломатическую конференцию с целью принятия международного договора, то часто к ноте прилагается и проект соответствующего договора с объяснительной запиской (комментариями).
В случае положительного отклика на инициативу образуется международный подготовительный комитет, который решает организационные вопросы (место проведения, сроки, источник финансирования и т.п.), а также готовит проект правил процедуры конференции. Если конференция организуется под эгидой международной организации, то роль подготовительного комитета исполняется секретариатом этой организации.
Местом проведения конференции может быть столица страны-инициатора или столица (иногда и другой город) страны, готовой взять на себя основное бремя финансовых расходов по проведению конференции, а чаще всего -город местонахождения штаб-квартиры (секретариата) международной организации. В последнем случае расходы на проведение конференции значительно сокращаются, так как используются помещения организации и ее штатный персонал, необходимый для обслуживания конференции.
Расходы по проведению конференции может взять на себя международная организация или все государства-участники сообща в соответствии со шкалой взносов, которую устанавливает подготовительный комитет. Расходы делегаций несут сами государства-участники конференции.
Каждое государство-участник формирует свою делегацию, в состав которой могут входить глава (руководитель) делегации, его заместители, члены, советники и эксперты, а также технический и обслуживающий персонал. Если на конференцию прибывает всего один человек глава делегации, то он все равно именуется делегацией. Состав делегации сообщается специальной нотой министерству иностранных дел принимающей страны или высшему должностному лицу международной организации. Согласно международному
обыкновению, главы делегаций назначаются примерно на одинаковом должностном уровне. Особенно важны конференции, проводимые на уровне глав государств и правительств. Первой такой конференцией считается Вестфальский конгресс 1648 года, проходивший в Оснабрюке и Мюнстере и положивший конец Тридцатилетней войне.
Для участия в конференции делегации снабжаются специальными полномочиями от имени главы государства, главы правительства, министра иностранных дел или главы другого министерства. Уровень полномочий зависит от задач конференции - заключение межгосударственного, межправительственного или межведомственного договора. Главы государств, правительств и министры иностранных дел могут участвовать в работе конференции без специальных полномочий.
В полномочиях указываются состав делегации и ее компетенция - только принимать участие в работе, то есть голосовать при принятии документов, выступать, вносить предложения и т.п., или же также подписывать принятые документы. Если полномочия по какой-либо причине не представлены комитету по проверке полномочий конференции, делегация может быть временно допущена к работе на основании временных полномочий, присланных по телеграфу или факсимильной связи. Временные полномочия не дают права на подписание принятых конференцией документов.
Самое главное - подготовка делегации к участию в конференции по существу. Компетентные органы государства утверждают для делегации директивы, указания, инструкции, а эксперты готовят для их реализации досье, содержащие справки, проекты выступлений, проекты альтернативных положений к вырабатываемым на конференциях документам и т.д.
Вошло в практику в период подготовки к конференции проведение «сепаратных» консультаций между государствами-единомышленниками с целью согласования тактики поведения на конференции. Уже много лет с единых позиций на конференциях официально выступают члены Европейского Союза. Государства, имеющие различия в позициях, также могут проводить между собой консультации с целью избежать в ходе конференции открытой политической конфронтации.
Правила процедуры - это регламент работы конференции, в том числе порядок руководства конференцией и принятия решений.
Для международных конференций это единственный регулирующий акт, в отличие от международных организаций, имеющих учредительный договор и устав.
Будучи самостоятельными субъектами, международные конференции являются сами «хозяевами» собственных правил процедуры и официально принимают их в начале работы конференции. Поскольку правила процедуры -это довольно сложный документ, который во многом может предопределять исход конференции, они в виде предварительного проекта согласовываются в период подготовки конференции (по дипломатическим каналам или на заседаниях подготовительных комитетов, рабочих групп и т.д.).
Каких-либо типовых правил процедуры не существует (хотя такая попытка
в 60-х гг. предпринималась в рамках ООН), но сложились определенные нормы обычного права, относящиеся к содержанию правил процедуры. Образовались и некоторые обыкновения: председателем конференции чаще всего избирается представитель принимающей страны (если конференция проводится не под эгидой международной организации, когда вопрос о председательствовании является предметом отдельных дипломатических переговоров); в заключительном акте конференции или в специальной резолюции выражается благодарность правительству и народу принимающей страны за хорошие условия, созданные для проведения конференции, и др. Правила процедуры содержат следующие основные разделы:
- порядок утверждения повестки дня (повестка дня является фактически
компетенцией конференции, и за ее рамки не могут выходить ни выступления,
ни предложения делегаций);
- выборы руководящих органов (обычно избираются председатель,
который на многих языках именуется президентом конференции в отличие от
председателей ее рабочих органов; его заместители, кандидатуры которых на
универсальных конференциях выдвигаются от основных региональных групп,
включающих Азию, Африку, Западную Европу и прочие государства, то есть
США, Канаду, Австралию и Океанию, Восточную Европу и Латинскую
Америку; генеральный докладчик; этот круг должностных лиц составляет так
называемое бюро конференции, которое может играть существенную РОЛЬ в
нахождении развязок по вопросам, которые зашли в тупик при обсуждении на
пленарных заседаниях); иногда конференцией руководят сопредседатели;
- порядок формирования вспомогательных органов (комитет по проверке полномочий, редакционный комитет, комитеты и рабочие группы по отдельным вопросам повестки дня и разделам проекта конвенции); вспомогательные органы сами избирают своих председателей и докладчиков;
- порядок формирования и обязанности секретариата во главе с
генеральным секретарем в качестве рабочего обслуживающего органа
конференции, который обеспечивает ведение протоколов, издание
документов, перевод на языки конференции, а также может давать пояснения
и консультации по просьбе председателя с согласия конференции;
- установление кворума для начала работы и порядок принятия
решений (обычно простое большинство от зарегистрированных делегаций для
начала работы и квалифицированное большинство от числа участвующих в
голосовании при принятии решений); по просьбе одной или нескольких
делегаций может проводиться поименное голосование; в последние
десятилетия для принятия решений часто применяется метод консенсуса
(принятие решения без голосования и при отсутствии формальных
возражений со стороны делегаций, которые не удовлетворены полностью
принимаемым решением); практикуется и так называемый «пакетный» метод
принятия решений, при котором несогласованные вопросы включаются в
окончательный документ и при этом несогласные делегации идут на уступки
друг другу, принимая несогласованные предложения с целью достичь
договоренности в целом;
- полномочия председателя, который вправе принимать единолично
решения по процедурным вопросам (предоставлять слово для выступления,
ограничивать время выступлений, объявлять перерывы в заседаниях, ставить
зопросы на голосование и т.д.); решение председателя может быть
эпротестовано, и в этом случае спор решается путем голосования: требуется
простое большинство голосов, что, как правило, обеспечивает поддержку
председателю;
- порядок внесения предложений и поправок и постановки их на
голосование в определенной очередности;
- условия участия наблюдателей;
- порядок изменения правил процедуры;
- официальные и рабочие языки конференции (на официальных можно
выступать в главных органах и вносить официальные предложения, на них
издаются официальные решения конференции; на рабочих языках можно
выступать во вспомогательных органах, вносить неофициальные тексты, на них ведутся протоколы заседаний); как правило, только часть официальных
языков признается рабочими, что позволяет экономить средства на переводе и
издании текущих рабочих документов; какого-либо единого официального
дипломатического языка в настоящее время не существует
Международные конференции завершаются принятием итоговых документов.
Чаще всего принимается заключительный акт, в котором указываются цели конференции, место и время проведения, достигнутые успехи в форме согласованных документов, перечисляются участники и наблюдатели, образованные конференцией органы и др. Если цели не достигнуты, заключительный акт остается единственным официальным итогом, что произошло, например, на дипломатической конференции в Риме в 1973 году, когда не удалось принять конвенцию о санкциях в отношении государств, которые попустительствуют актам незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации.
Дипломатическая конференция предполагает принятие международного договора (конвенции, соглашения и т.п.), который часто открывается для подписания в последний день конференции в месте ее проведения. Однако в ряде случаев место и время открытия договора для подписания откладываются и обозначаются в заключительных положениях договора.
Конференции принимают также такие виды документов, как резолюции, декларации, программы и планы действий. Научно-технические конференции принимают доклады.
По итогам конференций часто издаются официальные протоколы заседаний в форме стенографических отчетов.
Правовой статус делегаций на международных конференциях.
Делегация на международной конференции - временный зарубежный орган внешних сношений, выполняющий функции представления интересов государства.
Представительский характер делегации обусловливает объективную
необходимость обеспечения для нее необходимых условий для выполнения
функций, включая отстаивание интересов посылающего государства. Это и
составляет правовую природу иммунитетов, предоставляемых делегациям на
международных конференциях. Делегация персонифицирует на конференции само государство, а принцип суверенного равенства предполагает невмешательство одного государства в дела другого.
Давая согласие на проведение на своей территории международной конференции, государство отдает себе отчет в том, что оно обязано признать за делегациями особый статус - статус органа посылающего государства. Но специфика состоит в том, что делегация аккредитуется не в государстве пребывания, а при конференции.
В 1975 году в Вене была принята Конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера. Разумеется, Конвенция распространяется на делегации, участвующие в конференциях, созываемых международными организациями или под их руководством. Однако по аналогии и в силу международного обычая ее положения применимы к делегациям на всех межправительственных конференциях.
Статусу делегаций в органах и на конференциях посвящена часть III Конвенции. В принципе привилегии и иммунитеты, признаваемые за делегациями на конференциях, приравниваются к дипломатическим и включают: неприкосновенность архивов и документов, свободу передвижения, свободу сношений с посылающим государством (включая курьеров и шифропереписку), неприкосновенность личности членов дипломатического персонала делегации, иммунитет дипломатического персонала от всех видов местной юрисдикции в отношении всех действий, совершаемых при выполнении официальных функций (функциональные иммунитеты), освобождение от налогов и сборов, освобождение от таможенных пошлин и досмотра и др.
