Пути решения проблем управления качеством окружающей среды.
Система и структура управления. В целом система централизованного ведомственного управления охраной окружающей среды и природопользованием требует существенной модернизации, реструктуризации для того, чтобы обеспечивать устойчивое, т. е. экономически эффективное и экологически безопасное природопользование. Нуждается в уточнении и детализации распределение функций между специально уполномоченными в сфере природопользования и охраны окружающей среды органами власти каждого уровня. Это относится к вопросам: учета и экономической оценки природных ресурсов, установления лимитов использования природных ресурсов и воздействия на окружающую среду, системы платежей, лицензирования природопользования, экологического контроля, мониторинга и экспертизы, экологического образования и др. Недостаточная эффективность управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования объясняется также проблемами информационного обеспечения процесса принятия решений. Это относится: во-первых, к информации об имеющихся природных ресурсах (в комплексе), их экономической оценке, влиянии использования одного природного ресурса на другие компоненты окружающей среды, которая должна содержаться в комплексных территориальных кадастрах (до сих пор не внедряющихся), но отсутствует в отраслевых кадастрах. Во-вторых, неудовлетворительно и обеспечение информацией о состоянии природных сред, генерируемой в процессе экологического мониторинга. Здесь также имеют место проблемы, связанные с нестыковкой показателей, контролируемых различными ведомствами — это проблемы периодичности, не оперативности, качества информации, форм ее представления и передачи. Несовершенна система разработки и реализации региональных и других программ и планов действий по охране окружающей среды, что существенно снижает их результативность. Это объясняется неотработанностью методологии их разработки применительно к новым экономическим условиям и проблемами выделения бюджетных средств.
Остаются недостаточно разработанными такие вопросы внешней экологической политики, как распределение между государствами квот на выбросы парниковых газов и озоноразрушающих веществ в атмосферу, а также на другие виды воздействия глобального характера. Распределение между государствами квот на выбросы в атмосферу загрязняющих веществ, имеющих глобальный характер воздействия (в первую очередь углекислого газа), должно базироваться на учете ассимиляционного потенциала природы страны, способности тундр, лесов, болот и других экосистем депонировать парниковые газы. Это позволит России использовать сохранность живой природы в качестве стратегического аргумента в международных экономических взаиморасчетах за интернационально используемые ассимиляционные возможности природы России.
Нормативно-правовое обеспечение. Учет экономических и экологических аспектов требует комплексного подхода к природопользованию и охране окружающей среды. Для реализации этого подхода на практике необходимо реформировать законодательную и нормативную систему регулирования природопользования. Нормативная правовая база регулирования охраны окружающей среды и природопользования характеризуется следующими основными недостатками:
- несогласованность нормативной правовой базы на федеральном и региональном уровнях;недостаточно четкое и обоснованное разграничение полномочий Федерации и ее субъектов в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
- несовершенство системы платежей за загрязнение окружающей среды (включая механизм их индексации), других экономических и финансовых инструментов природопользования;
- недостаточно четкое разграничение функций и отсутствие должной координации между органами, осуществляющими контроль в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
- отсутствие условий для комплексного подхода к природопользованию;
- недостаточная регламентация целевого использования средств, предназначенных для воспроизводства природных ресурсов;
- несовершенство системы информационного обеспечения государственного регулирования природопользования;
- отсутствие должного законодательного закрепления форм участия общественных организаций и граждан в контроле за использованием, воспроизводством и охраной природных ресурсов.
Экономический и финансовый механизмы. Основными недостатками экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования являются отсутствие действенных стимулов снижения негативного воздействия на окружающую среду, рационального использования природных ресурсов и применения ресурсо- и энергосберегающих технологий, а также явную недостаточность объемов платежей за выбросы, сбросы, размещение отходов и использование природных ресурсов для финансирования природоохранной деятельности и воспроизводства возобновимых природных ресурсов в требуемых масштабах. Ставки платы за загрязнение окружающей среды, как правило, не позволяют ни предотвратить, ни компенсировать экологический ущерб. Применение принципа “загрязнитель платит” направлено на создание механизма экономической ответственности субъекта хозяйственной деятельности за негативное воздействие на окружающую среду и заинтересованности в осуществлении природоохранной деятельности. Помимо этого решается важная задача — создание дополнительного источника финансирования мероприятий в области охраны окружающей среды. Этот принцип реализуется через взимание платы за загрязнение окружающей среды, величина и эффективность которой во многом определяются уровнем нормативов (ставок) платы за загрязнение. Действующие нормативы платы за загрязнение окружающей среды были утверждены в 1992 г. и рассчитывались для экономических условий, стоимостных (ценовых) показателей и пропорций, существовавших в народном хозяйстве на 1990 — 1991 г.г. За прошедший период они резко изменились, что не нашло адекватного отражения в нормативах платы за загрязнение. Нормативы платы за загрязнение как ценовые показатели подлежат государственному регулированию, в т.ч. посредством установлении коэффициента индексации. Элементом экономического механизма охраны окружающей среды являются экологические фонды, средства которых формируются за счет платы за загрязнение и служат дополнительным источником финансового обеспечения экологических программ и природоохранных мероприятий. Несмотря на относительно низкий объем платы за загрязнение, экологические фонды играют важную роль. В условиях неудовлетворительного состояния бюджетов всех уровней для ряда субъектов Российской Федерации их средства являются практически единственным источником финансового обеспечения экологических программ и природоохранных мероприятий.
Таким образом, решение проблемы повышения эффективности платы за загрязнение как экономического стимула одновременно позволяет улучшить условия финансировании природоохранной деятельности. Платежи за природопользование не базируются на экономической оценке природных ресурсов (объектов) и воздействий на окружающую среду не по причине отсутствия или несовершенства самой экономической оценки, а из-за несовершенства налоговой системы, без изменения которой невозможно существенно повысить платежи, как за воздействие на окружающую среду, так и за использование природных ресурсов. Пока не удается в полной мере обеспечить важнейшей, с экономической точки зрения, функции собственника природных ресурсов, которая заключается в присвоении дохода от использования принадлежащих ему природных ресурсов, соответствующих их экономической оценке выбросы и сбросы загрязняющих веществ, целесообразно рассматривать в качестве формы использования такого специфического природного ресурса как ассимиляционный потенциал. Развитие методологии экономической оценки природных объектов и экологических воздействий и разработки по внедрению: экономических оценок оказываются невостребованными. Не разработаны методы оценки стоимости объектов живой природы — почвенно-земельных ресурсов, естественного растительного покрова, в т.ч. лесов, объектов и ресурсов животного и растительного мира и их сообществ в составе национального богатства. В системе национальных счетов не производится корректировка основных экономических показателей с учетом экономических оценок последствий экологических воздействий. Эта проблема тем более актуальна, чем больше расхождения между платой за природные ресурсы и экологические воздействия, с одной стороны, и их экономической оценкой, с другой. Практически не применяются широко и успешно используемые в зарубежной практике экологические налоги, такие как налоги на потребление экологически вредной продукции: например, на некоторые виды упаковки, удобрений, автомобильные аккумуляторы, шины, топливо и техническое масло. Не применяются залогово-возвратные инструменты, эффективные в тех случаях, когда упаковка, тара или другая продукция может быть повторно использована или вторично переработана, а также, если продукция содержит вещества, особенно вредные для окружающей среды (люминесцентные лампы, автомобильные шины и аккумуляторы). Не находит применения такой действенный инструмент как ускоренная амортизация оборудования природоохранного назначения, что также препятствует увеличению возможностей финансирования оснащения предприятий природоохранным оборудованием. Недостаточно активно и широко внедряется экологическое страхование, которое могло бы позволить аккумулировать значительные финансовые средства целевым образом для преодоления негативных экологически последствий техногенных аварий.
Лицензирование. В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. М” 1408 "О. лицензировании отдельных видов деятельности", от 26 февраля 1996 г. № 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды" и от 26 мая 1997 г. № 643 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской федерации по охране окружающей среды", Госкомэкология России и ее территориальные органы осуществляют лицензирование следующих видов деятельности в области охраны окружающей среды:
- утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов (кроме радиоактивных), включая также лом и отходы черных и цветных металлов; •
- проведение экологической паспортизации сертификации, экологического аудирования; •
- осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения; •
- добывание, сбор, продажа, скупка, обмен, пересылка, содержание, хранение, вывоз за границу и ввоз в страну биологических коллекций, биологических объектов, в том числе относящихся к видам животных и растений, занесенным в Красную книгу Российской федерации, видов животных и растений, подпадающих под действие международных договоров, а также их продуктов, частей и дериватов.
Кроме того, даны полномочия по лицензированию: МПР России по недро- и водопользованию, Рослесхозу по проведению авиалесоохранных работ и ряду других министерств и ведомств.
Экологическая сертификация. Система обязательной сертификации по экологическим требованиям разработана в целях реализации постановления Правительства Российской Федерации "О реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединения ми работодателей и Правительством Российской Федерации на 1996 — 1997 годы" от 21 марта 1996 г. № 321 и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 12 декабря 1991 г. № 2061-1, Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1991 г. № 2300-1, Законом Российской федерации "О сертификации продукции и услуг" от 10 июня 1993 г. №5151- 1, Законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" от 5 декабря 1995 г., Указом Президента Российской федерации "Об особенностях приватизации и дополнительных мерах государственного регулирования деятельности предприятий оборонных отраслей промышленности" от 19 августа 1993 г. № 1267, постановлением Правительства Российской Федерации "О сертификации безопасности промышленных и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии" от 21 марта 1994 г. № 223. Система обязательной сертификации по экологическим требованиям зарегистрирована в Государственном реестре постановлением Госстандарта России от 1 октября 1996 г. № 66-А (Свидетельство № РОСС.RU.0001.01ЭТОО).
Система обязательной сертификации по экологическим требованиям вводится с целью обеспечения соблюдения природоохранительного законодательства. По мере развития Системы в настоящий перечень могут быть включены другие объекты. Объектами обязательной сертификации по экологическим требованиям являются:
- предприятия, производства (в том числе опытно-экспериментальные);
- продукция, использование которой может причинить вред окружающей среде;
- отходы производства и потребления, обращение с ними;
- системы управления охраной окружающей среды.
Экологическое страхование. Одним из важных факторов обеспечения экологической безопасности страны, защиты интересов граждан в их праве на экологически безопасную среду проживания может стать экологическое страхование как механизм формирования денежных фондов или резервов за счет уплачиваемых страхователем страховых взносов для компенсации вероятных потерь и предотвращении загрязнения окружающей среды. Введение в действие экологического страхования в России является особенно актуальным в связи с высокой степенью вероятности аварийного загрязнения окружающей природной среды, низким уровнем капиталовложений в природоохранную сферу и затрат на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций. В соответствии со ст. 15 Закона Российской федерации "О промышленной безопасности опасных промышленных объектов" от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ вводится обязательное страхование ответственности за причинение вреда окружающей природной среде в случае аварии на опасных производственных объектах. Введение экологического страхования позволит возместить по экспертным оценкам экономических институтов до 40% убытков, причиняемых третьим лицам экологическими авариями, вовлекая финансовые средства страховых компаний, и, тем самым, снижая нагрузку на местный и федеральный бюджеты. Экологическое страхование может стать источником дополнительного финансирования природоохранных мероприятий из фонда превентивных мероприятий страховщика и путем инвестирования им средств в развитие безотходных и природоохранных технологий. Образован Консультативный совет по экологическому страхованию из представителей Госкомэкологии России и экологических фондов, научных и страховых организаций, занимающихся вопросами экологического страхования, а также представителей заинтересованных министерств и ведомств и финансовых структур. Основной задачей Совета является формирование правовой и нормативно-методической базы для введения экологического страхования и планирование эффективного использования резервов превентивных природоохранных мероприятий, образующихся в страховых компаниях.
Экологическое аудирование. Работы по экологическому аудированию предусмотрены постановлениями Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. № 1416 "О лицензировании отдельных видов деятельности", от 26 февраля 1996 г., № 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды" и от 26 мая 1997 г. № 643 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской федерации по охране окружающей среды". В 1995 г. Европейским союзом был принят пакет документов по экологическому менеджменту и экологическому аудированию (стандарты серии ISO 14000). В настоящее время эти стандарты представлены в качестве проектов стандартов Российской федерации.
Государственная экологическая экспертиза. В условиях сложной экономической ситуации и нарастающего обострения экологических проблем должны быть осуществлены надлежащие меры по предотвращению принятия экологически непродуманных решений уже на стадии разработки соответствующей документации.
Принято постановление Правительства Российской федерации "Об утверждении Положения о государственной экологической экспертизе" от 22 сентября 1993 г. № 942. Введен в действие федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ, разработан план мероприятий по реализации данного закона, всоответствии с которым принято постановление Правительства Российской федерации "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы" от 11 июля 1996 г. №698 и ряд др. Государственная экологическая экспертиза осуществляет предупредительный контроль в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, следит за соблюдением законодательных и нормативных требований по вопросам технологической безопасности, конструктивной надежности, строительной устойчивости, экологической допустимости и экономической целесообразности реализации намечаемой деятельности в предплановой, предпроектной и проектной документации.
Цель государственной экологической экспертизы — обеспечение принятия экологически обоснованных хозяйственных и иных решений органами исполнительной власти, юридическими и физическими лицами.
Опыт проведения экспертизы показывает, что слабо прорабатываются вопросы оценки воздействия на окружающую среду и раздел "Охрана окружающей среды" ТЭО, без должного учета требований рационального природопользования. Более 40% рассматриваемой системой государственной экологической экспертизы документации возвращается на доработку.
Государственный экологический контроль. В целях повышения эффективности государственного экологического контроля за период 1992 — 1997 гг. приняты постановления Правительства Российской федерации "Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель" от 17 августа 1992 г. № 594, "О мерах по комплексному решению проблем обращения с радиоактивными отходами и прекращению захоронения их в морях" от 23 июля 1993 г. № 710, "О специально уполномоченных государственных органах Российской федерации в области охраны окружающей природной среды" от 28 сентября 1993 г. № 943, "Об утверждении Порядка осуществления федеральной службой лесного хозяйства России и её территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов" от 1 июня 1998 г. № 544., "О специальных уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания" от 15 апреля 1996 г. № 457, "О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов" от 1 июля 1996 г. № 766 и перечень опасных отходов, импорт (транзит) которых на (через) территорию Российской федерации запрещается, а экспорт подлежит государственному регулированию, и перечень опасных отходов, трансграничные перевозки которых подлежат государственному регулированию и др. Однако, функции контроля за состоянием окружающей среды и источников вредного воздействия распределены между ведомствами, что ведет к снижению эффективности контроля.
Экологический мониторинг. Ни одна из существующих систем и служб наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды не была ориентирована на комплексную оценку состояния окружающей среды, информационную поддержку комплексных природоохранных задач. Определенные сдвиги стали происходить с принятием нормативного правового акта по созданию Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ) — постановления Совета Министров—Правительства Российской федерации от 24 ноября 1993 г. № 1229. В области формирования ЕГСЭМ за прошедший период достигнуты существенные положительные результаты. Так, налажено межведомственное взаимодействие на федеральном уровне ЕГСЭМ; разработаны нормативные документы; в 48 субъектах Российской федерации развернуты работы по созданию территориальных подсистем ЕГСЭМ, в 20 регионах созданы и функционируют региональные информационно-аналитические центры, оснащенные современными компьютерными технологиями, включая ГИС-технологии обработки данных. В рамках развития межгосударственной системы экологического мониторинга подготовлено и одобрено государствами — участниками Содружества Независимых Государств (СНГ) — членов Межгосударственного экологического совета (МЭС) "Соглашение о сотрудничестве в области экологического мониторинга". Отмечая большой объем работ по созданию ЕГСЭМ, к основным недостаткам в данной области следует отнести несовершенство нормативной правовой базы и отсутствие до настоящего времени межведомственного федерального информационно-аналитического центра экологического мониторинга. Во исполнение постановлений Правительства Российской федерации от 20 августа 1992 г. № 600 "О единой государственной автоматизированной системе контроля радиационной обстановки на территории Российской федерации' и от 2 ноября 1995 г. № 1085 "О федеральной целевой программе "Создание Единой государственной системы контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации"" ("ЕГАСКРО"), проводится работа по совершенствованию государственного контроля радиационной обстановки в стране в соответствии с современными требованиями и оперативное обеспечение органов государственной власти, государственного управления всех уровней и населения достоверной информацией о состоянии радиационной обстановки. Эффективность реализации программы определяется объединением усилий министерств и ведомств унификацией методов и технических решений в соответствии с общим техническим заданием и другими общесистемными нормативными документами, что позволило снизить объемы финансирования, необходимые для создания территориальных подсистем и системы в целом.
Экологическое планирование — это расчёт по принципу составления межотраслевого баланса потенциально возможного изъятия (или иной эксплуатации) природных ресурсов или территорий без заметного нарушения существующего экологического равновесия и без нанесения ущерба одной хозяйственной отраслью другим в случае совместного использования ими естественных благ.
Экологическое планирование является обязательной составляющей долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития государства, области, района, отрасли. Экологическая часть данного прогноза должна включать систему основных показателей:
- инвестиции, предусматриваемые на природоохранные мероприятия за счёт всех источников финансирования и из них за счет средств государственного бюджета
- объем сброса загрязняющих сточных вод
- объем вредных веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух стационарными источниками загрязнения
- ввод в действие установок для улавливания и обезвреживания вредных веществ из отходящих газов
- ввод в действие сооружений для очистки сточных вод
В основе экологического планирования лежит определение вариантов возможного использования природных благ (природных ресурсов и условий) путем сопоставления природных предпосылок развития хозяйства и его ограничений на данной территории для каждого вида хозяйственной деятельности (промышленного, транспортного, рекреационного, сельскохозяйственного и др.).
Основные принципы экологического планирования заключаются в следующем:
- Плановое использование отдельных ресурсов не должно превышать возможностей воспроизводства возобновимых ресурсов региона в том же количестве и качестве (например, годичного прироста древесины в случае использования лесных ресурсов).
- Эксплуатация отдельного ресурса не должна приводить к значительному уменьшению количества и ухудшения качества других ресурсов, взаимосвязанных с первым (например, изменение стока под влиянием вырубки, рекреационных свойств местности и т.п.). С точки зрения пользователей ресурсов необходимо согласование хозяйственных интересов (антимонопольные требования).
- Общая антропогенная нагрузка на ресурсы не должна превышать предела устойчивости природной среды (восстановительных способностей). Таким образом, общая ресурсная эффективность региона не должна снижаться.
- Должна быть обоснована целесообразность в соотношении краткосрочных и потенциальных выгод использования ресурсов региона (например, увеличение доли пашни в сельскохозяйственных угодьях может дать кратковременный эффект, последствия которого приведут к снижению урожайности, усилению эрозии почвы, что в конечном счете приведёт к значительному экономическому ущербу и долговременному нарушению экологического равновесия в регионе).
- Формы природопользования наряду с отражением социально-экономических потребностей общества должны учитывать природную специфику региона, что обеспечит устойчивое социально-экономическое развитие в условиях имеющихся экологических ограничений.
Методы управления охраной окружающей среды
Система управления природоохранной деятельностью различных стран развивалась под воздействием исторических, политических, этнокультурных и других факторов. Поэтому в различных странах используют различные инструменты управления природоохранной деятельностью.
Существуют три основные группы методов управления: административное регулирование, система экономических стимулов и формирование рыночных отношений в сфере природопользования.
Все три подхода могут применяться на различных стадиях производственного процесса, рассмотренного в контексте его возможного воздействия на окружающую среду. Это воздействие зависит от состава первичных ресурсов, специфики производственного процесса, применяемых природоохранных технологий, формирующих выбросы в окружающую среду.
Рассмотрим подробнее элементы всех трех основных природоохранных стратегий.
Административные методы управления природоохранной деятельностью
В административном регулировании главное место занимают нормативы и стандарты.
Стандарты качества окружающей природной среды регламентируют допустимое состояние воздушного и водного бассейнов, почв и других ее составляющих. Обычно для каждого из загрязнителей предусмотрена предельно допустимая концентрация его содержания (ПДК). Считается, что наличие загрязняющих веществ в количествах, не превышающих эти концентрации, не оказывает негативного воздействия на здоровье человека, на экосистему. Нормы ПДК бывают среднесуточные и максимально разовые (фиксируют предел допустимого роста концентрации загрязнителя в течение суток).
Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса устанавливают уровень сброса или выбросов из данного точечного источника после применения очистного оборудования. Для каждого предприятия выбросы не должны превышать таких величин, при которых по всей территории, подверженной воздействию, соблюдаются нормативы ПДК. Обычно расчеты таких стандартов, называемых предельно допустимыми выбросами (ПДВ), проводятся с учетом рассеивания выбросов и воздействия их на основное загрязнение. Также учитывается суммарное воздействие нескольких источников загрязнения (рис. 1).
Часто приходится сталкиваться с ситуацией, когда предприятие ни при каких условиях не может быстро сократить свои выбросы до уровня ПДВ. Закрывать же предприятие по экологическим причинам согласны немногие и у нас и за рубежом. Достаточно привести хотя бы пример с Байкальским целлюлозобумажным комбинатом. О том, что его надо немедленно закрыть, знали с момента, как он был пущен в эксплуатацию, но Байкальский комбинат работает до сих пор.
В качестве компромисса для них были установлены нормативы временно согласованных выбросов (ВСВ). Эти нормативы устанавливались убывающими во времени в процессе реализации программы с таким расчетом, чтобы в результате придти к уровню ПДВ (рис. 2).
Обозначения:
[0,T] - период реализации программы;
l - норматив ПДВ;
r - норматив ВСВ;
[0,t1],[t1,t2],[t2,t3],[t3,t4] - периоды реализации природоохранных мероприятий, позволяющие поэтапно выйти на ПДВ.
Используются также:
1. Технологические стандарты, которые устанавливают определенные требования для процесса производства или очистной технологии.
2. Прямые запреты, которые применяются, если определенные производства или первичные ресурсы оказывают насколько нежелательное воздействие на окружающую среду (пестициды, токсичные материалы), что эффективным становится только их полное запрещение. Например, было запрещено ДДТ.
3. Сертификаты на использование земель и воды даются для ранжирования потенциально конфликтующих пользователей в целях обеспечения максимальной эффективности природопользования.
4. Оценка воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС) служит для организации сбора и предоставления информации о потенциальных экономических издержках проектов, в основном это уникальные, крупномасштабные проекты развития ресурсного потенциала, строительство химических комбинатов и других проектов, сопряженных со значительным воздействием на окружающую среду.
5. Разрешения и лицензии необходимы для фирм, желающих активизироваться в сфере, подлежащей лицензированию, или легально осуществлять выбросы. Они сочетаются с другими расчетами (сертификатами на использование земель, требованиями осуществить ОВОС как условие предоставления разрешения), также они могут быть дополнены платой за загрязнения, налогами, платежами пользователей при комбинированной экономической стратегии. Именно такая система существует сейчас в России. Для предприятия сначала устанавливаются нормативы воздействия на окружающую среду. Затем на их основе лимиты выбросов.
Экономические методы управления природоохранной деятельностью
Среди экономических рычагов и стимулов основное место занимают платежи и налоги за загрязнение. Они представляют собой косвенные рычаги воздействия и выражаются в установлении платы на выбросы или сборы. Уровень платежа соответствует социально-экономическому ущербу от загрязнения. Данная система предоставляет максимальную свободу загрязнителю в выборе стратегии сочетания степени очистки и платы за остаточный выброс, позволяющую минимизировать издержки на превращение внешнего фактора загрязнения во внутреннюю статью издержек для них. Если природоохранные издержки низки, то фирма значительно сократит выбросы вместо того, чтобы платить налог.
Налогами могут быть обложены также первичные ресурсы, конечная продукция или технология.
Чисто внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны. Но когда мы произносим слово «налог», то подразумеваем, что во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет особых причин кроме пополнения казны, чтобы его вводить. Когда говорится о платеже, то сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за загрязнение - это плата за право пользования потенциалом природной среды.
Платежи пользователей на покрытие административных расходов могут включать плату за получение разрешения или лицензии, а также другие номинальные платежи, соответствующие величине выбросов и покрывающие издержки на раздачу разрешений и лицензий.
Субсидии представляют собой специальные выплаты фирмам-загрязнителям за сокращение выбросов. Среди субсидий наиболее часто встречаются инвестиционные налоговые кредиты, займы с уменьшенной ставкой процента, средства на регулирование цен первичных ресурсов и конечной продукции.
Система обязательной ответственности. Если считать, что права собственности на окружающую среду принадлежат всему обществу в целом, то фирмы загрязнители должны нести ответственность за причиненный ущерб. Если налог на загрязнение или плата за выбросы отражает предельный ущерб от загрязнения, определенный до акта выброса, то ущерб в системе обязательной ответственности рассчитывается по факту выброса конкретно для каждого случая. Иначе говоря, нанесшая ущерб фирма обязана его каким-либо образом компенсировать, либо провести очистку нарушенного природного баланса, либо сделать еще что-то.
Система целевого резервирования средств на утилизацию отходов используется для создания в этих целях стимула у потребителей на осуществление дополнительных издержек. В момент покупки товара, предопределяющей предстоящее загрязнение, осуществляется вклад, который возвращается с процентами после утилизации отходов, например покупка батареек, напитков в жестяных банках и т.д.
Система экономических методов отличается от административной тем, что предприятие-загрязнитель не сковывается жесткими стандартами. Предприниматель может выбрать свою стратегию, опираясь на анализ затрат и результатов. Тем не менее все экономические параметры, являющиеся для него внешними (налоги, размер субсидий) жестко фиксируются. Они являются объектами централизованного регулирования. Таким образом, как и в предыдущем методе, фиксируется желаемое состояние среды, но предпринимателю дается возможность выбора: стратегия, позволяющая достичь этого состояния, не навязываться предпринимателю, но тем не менее посредством экономических мер он поставлен в жесткие экономические рамки.
Рыночные методы управления природоохранной деятельностью
Создание рыночных отношений в экологической сфере предполагает формирование рынка для единиц загрязнения, разрешая фирмам покупать, продавать или перераспределять права на загрязнение. Назову главные и наиболее часто применяемые на практике методы.
· Принцип «пузыря». Концепция «пузыря» - это страховка множественных источников загрязнения как единой регулируемой системы. Объем выбросов устанавливается для единой регулируемой системы, например, для целого региона, а находящиеся на его территории предприятия могут совместно найти наиболее выгодный для них способ обеспечить этот объем.
· Разрешения на выброс распределяются между отдельными заводами. От фирмы требуется выполнение стандарта, либо через инвестиции в очистные технологии, либо приобретение разрешения у тех предприятий, которые достигли большего сокращения выбросов, чем это предусмотрено было после первоначального распределения разрешений.
· Банки прав на загрязнение представляют собой развитие предыдущего подхода. Фирмы, чрезмерно сокращая выбросы, экономят права на загрязнение. Они могут вкладывать их в специальный банк для будущего пользования или продажи. Банк становится посредником, имеющим запас «прав», продающим и покупающим их. Эти банки выполняют и учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных прав и не допуская их повторного использования.
По своей сути рыночные методы управления природоохранной деятельностью направлены на обеспечение рационального использования потенциала природной среды. Все начинается с того, что общество определяет допустимые масштабы воздействия на природу, затем распределяет лицензии между заинтересованными сторонами. А затем, в отличие от административной и экономической систем регулирования предпринимателям дается полная свобода перераспределять, перепродавать лицензии. Органы управления лишь следят за эквивалентностью сделок, т.е. за тем, чтобы общее воздействие на природу не увеличилось, и способствуют созданию рыночной инфраструктуры: закрепление прав собственности и организации, обеспечивающие реализацию этих прав; контроль за деятельностью экологических банков и бирж.
Рыночные методы являются наиболее перспективным направлением развития механизма управления природоохранной деятельностью. Но они не могут заменять другие методы полностью. Каждый из методов имеет свои положительные и отрицательные стороны, а значит, каждый из методов имеет свою сферу применения.
Обычно, когда говорят о механизмах реализации экологической политики, выделяют три подхода:
1) прямое регулирование, связанное с воздействием государства (иногда это регулирование определяется как «командуй и контролируй») — нормативно-правовые, административно-контрольные меры, прямое регламентирование и т.д.;
2) экономическое стимулирование, связанное с развитием рыночных механизмов;
3) смешанные механизмы, сочетающие первые два подхода.
В мире в области охраны окружающей среды наиболее широко распространено прямое регулирование, базирующееся на законодательстве. Определенный опыт в этой области накоплен и в России.
Опыт многих стран мира, в том числе бывшего Советского Союза и стран Восточной Европы, показал неэффективность жесткого централизованного планирования и управления экологосбалансированного экономического развития.
Механизм экологического регулирования должен представлять целостную совокупность методов и инструментов управления природопользованием. В свою очередь, механизм управления природопользованием представляет собой звено механизма управления экономикой в целом; поэтому необходимо ещё согласование методов социально-экономического и экологического управления.
Но конкретные методы экологического регулирования определяются особенностями сферы природопользования и охраны окружающей среды:
• инфраструктурным характером продукции и услуг экологической сферы;
• длительность основных воспроизводственных процессов в природопользовании и переплетением экономических и естественных процессов;
• спецификой отношений собственности на ресурсы природы;
Все функции природного капитала (ресурсные, экосистемные, «духовные») нуждаются в экономической оценке, что позволяет определить адекватную экономическую ценность природы в целом.
Использование адекватной экономической оценки природных ресурсов и услуг является одним из важнейших условий экономического управления в сфере природопользования. Кроме того, это является важным направлением в сфере охраны природы и рационального использования природных ресурсов.
Также целесообразно включение оценки природных ресурсов в национальное богатство страны. Эта оценка является его важной составляющей, отражая природный потенциал страны (природные ресурсы составляют свыше 40% национального богатства страны).
Сейчас функций природного капитала или вообще не имеют цены, или имеют заниженную цену/оценку. Занижение или бесплатность многих природных благ приводит к сверхэксплуатации природы. Это является одной из важных экономических причин деградации окружающей природной среды. Þ Необходимо определить адекватную экономическую ценность природы, ее ресурсов, благ, услуг.
Реальное значение окружающей среды и природных ресурсов в экономической форме оценить сложно. Реальные цены природных ресурсов могут стать эффективными рычагами в рыночном механизме управления природопользованием.
Нужно различать понятия экономической ценности природы и цены природных ресурсов и услуг.
|
Экономическая ценность природы |
Цена природных ресурсов и услуг |
|
охватывает все три функции природы: ресурсную, экосистемную, «духовную» |
фактически «работает» только в случае первой природной функции – оценки природных ресурсов |
|
экономические оценки второй и третьей природных функций практически отсутствуют или минимальны |
оценка первой функции рыночной экономикой осуществляется, часто с занижением |
|
экономические оценки регулирующих функций, ассимиляционного потенциала и природных услуг являются решающими для определения экономической ценности многих природных объектов, например биоразнообразия, особо охраняемых природных территорий и пр. |
цена природных ресурсов складывается по-разному: · цена возобновляемых ресурсов зависит от издержек на их возобновляемость, добычу, переработку. · цена невозобновляемых ресурсов складывается из затрат на поиски, разведку, добычу и переработку сырья, на научно-исследовательские разработки проблем, связанных со всей цепочкой использования всех природных ресурсов + природоохранный фактор |
|
в идеале цена природных благ должна совпадать с их экономической ценностью или приближаться к ней |
Общие подходы к определению экономической ценности природы
Для определения экономической ценности природы важной является концепция «готовность платить» (см. график).
Отражением готовности платить за определенный товар со стороны потребителей является кривая спроса D — D1 на рисунке. Эта кривая показывает, каким был бы спрос на товары (измеряемый по горизонтальной оси) при различных уровнях цены (вертикальная ось). В точке P1 пересекаются кривые спроса D — D1 и предложения S —S1; что соответствует покупке товара по цене P в количестве Q. Потребитель платит за товар стоимость PQ. (прямоугольник 0PP1Q). С точки зрения оценки природных благ важным является треугольник DPP1. Он отражает дополнительную величину, которую потребитель был бы готов заплатить за товар сверх уплаченной суммы. В теории эта величина называется излишком потребителя.
Стоимость определенного экологического блага (например, участка, который может использоваться для охоты и рыбной ловли) может определяться путем сложения рыночной стоимости 0PP1Q и дополнительной выгоды потребителя DPP1.
В экономической науке и экономической географии выдвинуты следующие методические подходы и способы экономической оценки природных ресурсов (С.Г. Струмилин, А.А. Минц, Н.П. Федоренко, Г.К. Гофман):
1. Подходы, основанные на оценке источника ресурсов как такового:
· оценка по величине затрат;
· оценка по величине прибыли;
· оценка по величине дифференциальной ренты;
2. Подходы, основанные на оценке источника ресурсов в связи с другими ресурсами и другими возможными видами его использования:
· оценка по восстановительной стоимости;
· оценка по компенсационной стоимости;
· оценка по альтернативной стоимости или «упущенной выгоде».
Подходы к определению экономической ценностиприродных ресурсов и природных услуг, позволяющие получить конкретную оценку:
· рентный подход;
· рыночная оценка;
· затратный подход;
· альтернативная стоимость.
Экономическая ценность природы. Экономическая оценка природных ресурсов
концептуальные подходы к экономической оценке природных ресурсов
Полезной для последующего анализа является классификация природных ресурсов и экологических благ с учетом их отношения к двум ключевым свойствам – исчерпаемости (неисчерпаемости) и способности к естественному воспроизводству. Строго говоря, эта классификация очень условна. Возобновимые природные ресурсы становятся таковыми, если интенсивность их использования не превышает естественного темпа прироста. В противном случае они истощаются. И, напротив, невозобновимые ресурсы, по сути, возобновляются в ходе геологоразведочных работ, поскольку на смену истощившимся месторождениям в сферу хозяйственной деятельности вовлекаются новые.
Важным направлением рационального использования природных ресурсов является определение адекватной цены или экономической оценки природных ресурсов и природных благ. Рациональное природопользование, планирование, управление природопользованием, а также прогнозирование эколого-экономической обстановки предполагает эколого-экономическую оценку природно-ресурсного потенциала.
Природная среда способствует жизнедеятельности людей и выполняет три основные функции:
– обеспечивает природными ресурсами;
– ассимилирует отходы и загрязнения;
– оказывает услуги: рекреационные, эстетические и др.
К сожалению, ни одна экономическая система (ни рыночная, ни централизованная) не оказалась способной определить реальную ценность этих функций и установить адекватную цену. Общий случай – обычно заниженная или нулевая оценка. У нас природные блага долгое время фактически были бесплатными, ничьими. Это привело к расточительству в природопользовании. Рыночному механизму нужны реальные цены, и в том числе на природные блага. Однако не всегда оценка ресурсов природы должна быть положительной.
Реальные цены природных ресурсов могут стать эффективными рычагами в рыночном механизме. Отсутствие в России развитого рынка, позволяющего адекватно формировать цены, значительное их искажение или вообще отсутствие (на многие виды флоры и фауны, экологические функции и пр.) делают целесообразным использование на стадии выбора вариантов экономического развития прогнозирования. Их учет при нерациональном природопользовании на предприятиях приведет к ухудшению производственных показателей, что отразится на финансовых результатах; тем самым оценка природных ресурсов позволит более обоснованно определить экономическую эффективность альтернативного развития и повлиять на выбор варианта капитального строительства. Например, учет возможности использования в сельском хозяйстве земельных ресурсов, планируемых для изъятия, может сделать целесообразным изменение инвестиционных проектов в сторону удорожания самого объекта строительства за счет его максимальной концентрации, дополнительных расходов на привлечение неудобных земель.
При адекватном экономическом учете экологического фактора эффективность ресурсосбережения оказывается гораздо выше наращивания природоемкости экономики, что доказал пример экономически развитых стран в последние два десятилетия. Целесообразно включать оценку природных ресурсов в национальное богатство страны как потенциал, во многом определяющий развитие народного хозяйства на перспективу. В настоящее время в него включают только основной капитал, материальный оборотный капитал, личное имущество граждан. По имеющимся расчетам, в России природно-ресурсный потенциал составляет свыше 40 % национального богатства страны.
Таким образом, необходимость оценки природных ресурсов обусловлена следующими обстоятельствами:
– точным учетом реальных затрат и выгод по проектам, предназначенным к реализации, важностью учета всех экологических последствий каждого проекта (это способствует реализации мероприятий, благоприятствующих устойчивому развитию общества);
– коррекцией национальных счетов государства с целью включения в них «амортизации» природного капитала;
– осуществлением адекватного ценового регулирования природопользования, направленного на стимулирование рационального использования природных ресурсов посредством установления ставок налогообложения, отражающих их реальную стоимость.
Экономическая оценка природных ресурсов – это денежное выражение эффекта, приносимого ими (например, лесами) при комплексном и рациональном использовании; денежное выражение их народно-хозяйственной ценности; определение экономического значения ресурсов природы в денежной единице, в баллах или натуральных величинах, а также изменений их параметров. Она выполняет две основные функции:
– учетную, т. е. дает ответ на вопрос что имеем;
– стимулирующую.
Задачи экономической оценки природных ресурсов состоят:
1) в определении рациональной степени использования ресурсов;
2) оценке эффективности трансформации видов пользования;
3) определении ущерба от изъятия, отчуждения;
4) оценке эффективности мероприятий по использованию и воспроизводству;
5) анализе их динамики;
6) создании механизма платности.
Многие проблемы можно успешно решить, дав лишь правильную оценку природных ресурсов. В частности:
– выбор очередности вариантов использования природных ресурсов;
– оценку ущерба от нерационального использования природных ресурсов и эффективности природоохранных затрат;
– действенность мер по стимулированию рационального природопользования;
– обоснованность размера платы за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей среды, установление налогов, арендной платы и др.
Экономическая оценка природных ресурсов является составным и очень важным элементом кадастра, представляющего систематизированный свод данных, включающий качественную и количественную опись объектов и явлений природы. Кадастры составляются по видам природных ресурсов: водный, лесной, земельный, месторождения полезных ископаемых и др. К сожалению, кадастры составлены не по всем ресурсам и объектам природы, поэтому они не позволяют оценить природно-ресурсный потенциал территорий и страны в целом.
Среди имеющихся подходов к определению экономической ценности природных ресурсов и природных услуг, которые позволяют получить конкретную оценку, можно выделить базирующиеся:
– на рыночной оценке,
– ренте;
– затратном подходе;
– альтернативной стоимости;
– общей экономической ценности (стоимости).
Не все эти подходы хорошо разработаны, в них имеются противоречивые моменты, однако на их основе можно хотя бы в самом первом приближении оценить экономическую ценность природы. Кроме того, перечисленные подходы не являются «чистыми», они во многом пересекаются и общий их недостаток – занижение ценности. Рассмотрим характерные особенности названных подходов.
Важным качеством рынка являются его возможности обеспечить наилучшее использование различных ресурсов благодаря ценовым сигналам об их дефицитности. Рыночная оценка нефти, газа, леса и других природных ресурсов, ее изменения позволяют регулировать эффективность их использования. Однако деградация окружающей среды, истощение природных ресурсов, чрезмерное загрязнение свидетельствуют о сбоях в рыночном механизме. Цены, складывающиеся на «природных» рынках, часто дают искаженную картину истинной ценности природных благ, не отражают реальных общественных издержек и выгод использования экологических факторов. В результате складывается неадекватная оценка дефицитности ресурсов, величин спроса и предложения, что дает заниженные стимулы для эффективного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Во многом это связано с упомянутым недоучетом в цене экстернальных издержек, что искажает цену и делает ее заниженной с точки зрения действительных издержек.
• спецификой рыночных отношений в экологической сфере и существенной ролью государства в управлении природопользованием.
В целом, эффективный хозяйственный механизм природопользования должен учитывать вышеперечисленные особенности и опираться как на административно-контрольные, экономические (включая и рыночные, финансово-налоговые), так и на социально-политические, психологические, морально-нравственные и другие инструменты.
Первоначально (60-70 гг.) защита окружающей среды в основном опиралась на административные механизмы. Они были основаны на неокейсианской концепции. Использовались запреты, лицензии, ограничения (лимиты), административные и уголовные меры. Экономические методы управления природопользованием широко использовались в 80-90-ые гг. Они же базировались на неоклассической концепции (на принципах рыночного регулирования). Практика показывает, что административно-правовые и экономические механизмы охраны природы необходимо использовать комплексно.
Административно-контрольные инструменты экологического регулирования включают:
• природоохранное законодательство;
• совокупность экологических стандартов и нормативов;
• систему лицензирования хозяйственной деятельности;
• методы и инструменты прогнозирования, планирования и программирования природоохранной деятельности.
К административно-контрольному блоку относятся также так называемые “мягкие” инструменты;
• экологический мониторинг;
• оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза проектов;
• экологический аудит;
• экологическая сертификация (маркировка);
• добровольные согласования между органами экологического контроля и природопользователями.
Экономическими рычагами могут быть:
• плата (арендная плата) за пользование природными ресурсами;
• компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из целевого использования или за ухудшение качества этих ресурсов;
• плата за загрязнение окружающей среды и размещение отходов;
• налог на выпуск экологически опасной продукции и применение экологически опасных технологий;
• льготы по налогообложению;
• политика компенсации;
• метод ускоренной амортизации природоохранного оборудования;
• залоговая система;
• кредитные отношения;
• создание страховых фондов охраны окружающей среды;
• экологический лизинг;
• продажа квот на выброс вредных веществ (в том числе межрегиональная система торговли) и т.п.
Хозяйственный механизм природопользования нуждается в определённых обеспечивающих подсистемах: кадровых, научно-технических и информационных. Институциональная основа экологического регулирования представлена системой экологического контроля и управления (государственных, федеральных и региональных, а на также на уровне предприятий и фирм).
В реальной действительности применять все рычаги одновременно нельзя, так как некоторые из них могут дублировать друг друга или же выполнять противоположные функции. Поэтому при формировании хозяйственного механизма природопользования необходимо найти оптимальную структуру сочетания административных и экономических рычагов и методов, а также инструментов текущего и перспективного экологического регулирования. Практика формирования экономических механизмов в большинстве стран показывает, что в них используются в среднем 6-7 элементов. Причём применяемые конкретные инструменты экологического регулирования сочтают в себе свойства административного, экономического и рыночного рычагов. В принципе все экономические инструменты, включая и рыночно ориентированные, базируются на экологических стандартах, нормативах и лимитах, устанавливаемых органами государственного управления природопользованием. Это не означает, что государство всегда прямо и непосредственно вмешивается в процесс природопользования. Оно может осуществить государственный контроль на расстоянии и тем самым усиливая демократические тенденции, повышая качество и гибкость экологического регулирования.
