Референдум – такая форма демократии, сутью которой является голосование граждан по какому-то важному конкретному вопросу либо за принятие или отмену законопроекта путем всенародного голосования.
Референдум отличается от выборов тем, что на выборах граждане выбирают депутатов либо должностных лиц, а во время референдума граждане выступают как законодатели либо как должностные лица, которые принимают решения. Именно поэтому референдум считается важнейшей и наиболее известной формой непосредственной демократии. Однако, в отличие от выборов, референдум не является повсеместно распространенным институтом. Существуют страны с подлинно демократическим режимом (например, Голландия), где референдум никогда не проводился. Общенациональные референдумы никогда не проводились и не будут проводиться в США, т.к. федеральное законодательство этой страны не предусматривает возможность их проведения. В некоторых странах они проводились лишь один или два раза за всю историю, например, в Великобритании или Бельгии.
Обычно принято считать, что родиной референдумов является Швейцария. Однако некоторые источники указывают, что плебисциты, которые проводил император Франции Луи Наполеон в 1851 и 1852 годах, и были, скорее всего, первыми референдумами. Однако Швейцария – это страна, где референдумы проводились и проводятся чаще всего.
Конституционная теория разработала достаточно много классификаций и определений референдума и близкого к нему понятия – плебисцита. Прежде всего, референдумы разделяются на общенациональные, региональные и местные. К общенациональным относятся референдумы, которые проводятся в масштабах всей страны. Региональные референдумы охватывает население крупного района или региона страны. Под региональным референдумом иногда понимается референдум, проводимый в отдельном штате США. Местными референдумами принято считать референдумы, проводимые в масштабах города или какой-то сравнительно небольшой административно-территориальной единицы.
Практически общепринятым является деление референдумов на конституционные и законодательные. Предметом конституционного референдума является либо проект новой конституции, либо поправки к конституции. Законодательный референдум предполагает утверждение законов.
Законодательные референдумы, в свою очередь, делятся на две группы: дозаконодательные референдумы и послезаконодательные. Дозаконодательные референдумы означают то, что на обсуждение граждан выносится проект закона, который еще не утверждался парламентом, а послезаконодательные – это народ утверждает уже принятый парламентом закон, придавая ему более высокую степень легитимности.
В связи с этим следует упомянуть другую классификацию – деление референдумов на консультативные и императивные.
Консультативные референдумы проводятся для выяснения воли граждан при решении важных вопросов, их общего настроения. Государственные власти в демократических государствах обычно учитывают результаты такого референдума. Например, Норвегия проводила консультативный референдум о вступлении в Европейское Экономическое Сообщество в 1972 году, и, когда граждане высказались против, это вступление не состоялось. Такого же типа референдум проводился в Швейцарии. Граждане сказали «нет» идее вступления в ООН, и Швейцария до сих пор не является членом ООН.
Теория референдумов знает деление референдумов на обязательные и факультативные. Иногда слово «обязательные» применяется в смысле императивного референдума, в смысле обязательности принятых на нем решений. Но понятия «обязательный» и «факультативный» референдумы означают нечто иное. Обязательный референдум – такой референдум, проведение которого предусмотрено конституцией или иным законодательством, т.е. проведение их обязательно. Например, в Швейцарии любая поправка к конституции обязана выноситься на решение референдума. В Японии проект поправки конституции после одобрения обеими палатами парламента тоже обязательно должен быть вынесен на референдум.
Факультативный референдум означает, что проведение зависит либо от воли парламента, либо от воли правительства, либо от воли главы государства. В большинстве случаев референдумы являются императивными (их еще иногда называют решающими), когда на них утверждаются какие-то законы.
В теории известно деление референдумов на утверждающие и отклоняющие. Утверждающие референдумы проводятся в связи с принятием закона либо решением важного вопроса. Отклоняющие референдумы проводятся тогда, когда правительство заинтересовано в отмене какого-то закона либо правила, и не уверено, что парламент пойдет на эту отмену. Таким образом, народ выступает арбитром в этом споре или при решении этой проблемы. Такие отклоняющие референдумы достаточно часто проводились в Италии. В 1974 году был поставлен вопрос об отмене Закона о разводе. Затем в 1978 году состоялось сразу два референдума (они проводились в два дня). На первом решался вопрос об отмене Закона о финансировании государством политических партий, на втором об отмене Закона о поддержании общественного порядка.
Существуют иные варианты классификации референдумов. Например, называют еще референдумы международно-правовые и административные. К международно-правовым референдумам относят референдумы, где решаются вопросы, связанные с международным статусом или отношениям с другими государствами. Например, к международно-правовым референдумам относили референдумы по вступлению в ЕЭС, референдум о вступлении Испании в НАТО, на референдум выносился Маастрихский договор во Франции, Дании и Ирландии.
К административным референдумам относят такие референдумы, на которых ставятся вопросы государственно-управленческих проблем. Например, об изменении административно-территориального деления или границ между субъектами федерации, поскольку это не международное право, а внутригосударственное.
«Плебисцит» – от греческого слова «plebs» переводится как «решение народа». В литературе справедливо отмечается, что с юридической точки зрения разницы между плебисцитом и референдумом нет. Однако законодательство некоторых стран некую разницу усматривает. Например, в бразильской конституции 1988 года применяются оба понятия – референдум и плебисцит. Предметы плебисцита там перечислены, т.е. те вопросы, которые ставятся на решение народа, а предмет референдума не определяется. Таким образом, можно полагать, что референдум – это форма голосования, которая носит консультативный характер, а плебисцит, очевидно, носит императивный или решающий характер. В некоторых странах применяется только термин «референдум» (Италия, Испания), а в некоторых – только «плебисцит» (Коста-Рика, Чили и др.).
Немецкие авторы под термином «плебисцит» понимают вообще все виды голосования, включая и выборы. А французы под плебисцитом понимают голосование, при помощи которого граждане выражают одобрение или неодобрение главе государства и проводимой им политике. Поэтому во французских источниках встречается термин «референдум плебисцитарного характера». Такие референдумы проводил президент Франции генерал де Голль.
Встречается точка зрения, согласно которой, плебисцит – это референдум по очень важному вопросу, который носит судьбоносный характер для страны.
Мы полагаем, что плебисцит – это референдум по вопросу политической судьбы территории, на которой живут граждане, т.е. это вопросы, связанные с международно-правовыми последствиями. В этом смысле термин «плебисцит» применялся в 1957 году, когда проводился референдум в Саарской области, после чего Саар перешел из Франции в состав Германии
