В современной истории развития социальной политики Российской Федерации можно выделить как минимум два этапа, представляющих функционирование различных моделей социального развития:
1. Первый этап (первая половина 90-х годов) характеризовался патерналистской моделью социального развития, для которой характерно жесткое определение государством поведения человека в социальной сфере и охват социальной защитой практически всего населения. Данная модель была заимствована из практики регулирования социальной сферы Советского Союза.
Среди основных недостатков патерналистской модели следует назвать перекрестную реализацию социальных программ, вызывающую дублирование социальной помощи и неоправданно высокие (конечно, с точки зрения финансовых возможностей) расходы на социальную сферу.
На этом этапе социальная политика в России, как и во многих других странах с переходной экономикой, была ориентирована преимущественно на наращивание удельного веса социальных расходов в совокупных расходах государства. В то же время усилия, направленные на повышение эффективности социальных программ, отступали на второй план.
За 1992-1994 гг. суммарные социальные расходы консолидированного бюджета и внебюджетных фондов увеличились более чем на 5% ВВП. Если учесть, что в целом государственные расходы в процентах к ВВП оставались в течение 1992-1994 гг. приблизительно на одном уровне, то становится понятным, почему доля расходов на социальные нужды в общем объеме государственных расходов в течение этих трех лет возросла на треть – с 27,5% до 36,4%. Значительный рост социальных расходов в процентах к ВВП происходил преимущественно за счет ресурсов внебюджетных фондов и территориальных бюджетов. Этот рост затронул практически все основные категории социальных расходов, включая культуру (с 0,61% от ВВП в 1992 г. до 0,73% от ВВП в 1994 г.), образование (с 3,58% от ВВП в 1992 г. до 4,36% от ВВП в 1994 г.), здравоохранение (с 2,45% от ВВП в 1992 г. до 4,09% от ВВП в 1994 г.), пенсионное обеспечение (с 4,83% от ВВП в 1992 г. до 5,92% от ВВП в 1994 г.), политику в области занятости (с 0,06% от ВВП в 1992 г. до 0,38% от ВВП в 1994 г.).
Возрастание расходов на социальные цели в процентах к ВВП сопровождалось заметным ростом численности работников отраслей социальной сферы как в абсолютном выражении, так и в процентах от общего числа занятых в экономике. Так, если в сфере жилищно-коммунального хозяйства в 1991 г. численность занятых составляла 4,3% от общей численности занятых в экономике, то в 1995 г. этот показатель достиг значения 4,9 %, в сфере здравоохранения и социального обеспечения – соответственно 5,8% и 6,7%, в сфере образования и культуры – 9,8% и 11,3%. В результате к 1995 г. общая численность работников социальной сферы увеличилась на 20% по сравнению с уровнем 1985 г.
Однако повышение доли социальных расходов не смогло предотвратить снижение уровня жизни не только всего населения, но даже работников отраслей социальной сферы. Оно привело лишь к дальнейшему быстрому нарастанию проблемы бюджетного дефицита.
Таким образом, патерналистская модель показала свою неэффективность в регулировании современных социальных процессов в обществе. Вместе с тем ее применение на начальном этапе социально-экономических преобразований в России было обосновано в силу ряда объективных причин, среди которых:
– резкое падение уровня жизни населения;
– отсутствие опыта решения столь масштабных задач в области социальной политики;
– несформированность социальной структуры общества;
– недостаточная определенность социально-экономических приоритетов государства;
– отсутствие технической и нормативно-методической базы для решения многих задач социальных реформ;
– необходимость полного использования тех ресурсов, форм и методов работы, которые остались от дореформенной системы социальной защиты.
Резкое обострение бюджетно-финансовых проблем в экономике страны, а также в социальной сфере подтвердило бесперспективность попыток решить социальные проблемы лишь путем дальнейшего наращивания финансирования – без проведения глубоких структурных преобразований в сфере социальной политики, тем более, что сохранение традиционных методов социальной политики приводило к прямо противоположным результатам: например, перекрестное субсидирование жилищно-коммунальных расходов в большей степени повышало уровень благосостояния богатых слоев общества.
2.Второй этап современной истории развития российской социальной политики составляет переход от патерналистской модели к адресной социальной системе. Именно переход, так как мы еще далеки от достижения этой цели. Основными характеристиками этой модели являются:
– четкое определение приоритетов социальной политики;
– дифференциация социальной политики государства в отношении различных слоев населения;
– корректное выделение категорий получателей социальной и помощи;
– доведение до получателей социальной помощи финансовых ресурсов в полном объеме;
– определение и разграничение полномочий в реализации социальной политики между всеми уровнями бюджетной системы.
Важнейшей задачей в сфере социальной политики становится существенное повышение ее эффективности, концентрация усилий на решении наиболее острых социальных проблем, выработка новых механизмов реализации социальной политики, обеспечивающих сокращение неоправданных бюджетных расходов, и более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов в социальной сфере.
Примеры неэффективного расходования средств существуют практически в каждой отрасли социальной сферы и связаны прежде всего с преобладанием безадресных форм социальных выплат. Согласно оценкам Международной организации труда, эффективность программ социальной помощи в России, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих семьям, живущим за чертой бедности, в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19%. Аналогичный показатель в большинстве развитых стран и в некоторых странах Восточной Европы колеблется в пределах 30-50%.
Один из важнейших аспектов изменения модели социальной политики связан с переходом от преимущественно социальной поддержки к социальному страхованию с дифференциацией рисков и зависимостью размеров страховых выплат от страховых взносов. Это является одной из важных форм перехода от системы социального патернализма к адресной социальной системе.
