Вопрос о местном управлении возник в конце 50-х годов в связи с подготовкой крестьянской реформы. 27 марта 1859 г. при Министерстве внутренних дел была создана под председательством Н.А. Милютина комиссия для разработки закона "О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде". В нее вошли образованные и либерально настроенные чиновники министерств внутренних дел, юстиции и государственных имуществ. Комиссии было предписано, чтобы проектируемые органы местного управления не выходили за рамки хозяйственных вопросов местного значения. В апреле 1860 г. Милютин представил Александру II подготовленный комиссией проект "Временных правил" о местном управлении, которое строилось по принципу выборности и бессословности. Но в апреле 1861 г. под давлением реакционных придворных кругов Милютина и министра внутренних дел С.С. Ланского, обвиненных в "либерализме", уволили в отставку. Новый министр внутренних дел П.А. Валуев, назначенный и председателем комиссии по подготовке реформы местного управления, был известен своими консервативными взглядами и стоял на позиции защиты корпоративных прав дворянства. К марту 1863 г. проект "Положения о губернских и уездных земских учреждениях" был подготовлен. После обсуждения его в Государственном совете он был утвержден 1 января 1864 г. Александром II и получил силу закона. Согласно "Положению" о земстве председателями уездного и губернского земских собраний становились уездный и губернский пред водители дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях, при этом председателя уездной управы утверждал в должности губернатор, а губернской - министр внутренних дел.
Земства вводились только в великорусских губерниях, в которых преобладало русское дворянство. Из 78 губерний России "Положение" о земских учреждениях 1 января 1864 г. распространялось на 34 губерни. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых не было или почти не было дворянского землевладения, и на национальные окраины России: остзейские губернии Литву, Польшу, Белоруссию, Правобережную Украину, на Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 34 губерниях, на которые распространялся закон о земствах, земские учреждения вводились не сразу. Земства сыграли огромную роль в решении местных хозяйственных и культурных задач: в организации мелкого кредита путем образования крестьянских ссудосберегательных товариществ, в устройстве почт, в дорожном строительстве, в развитии страхования, в медицинской и ветеринарной помощи на селе, в деле народного просвещения. К 1880 г. на селе было открыто 12 тыс. земских школ, а за полвека своей деятельности земства открыли 28 тыс. школ. За это время в земских школах получили образование до двух миллионов крестьянских детей. Земства подготовили за свой счет 45 тыс. учителей и значительно подняли материальный и общественный статус народного учителя. Земские школы считались лучшими. По образцу их стали действовать и школы Министерства народного просвещения. Медицинские учреждения на селе, хотя еще и малочисленные и несовершенные, целиком были созданы земствами. На средства земств были созданы фельдшерские курсы специально для села. Земские врачи стали проводить на селе прививки от оспы. Они предотвратили распространение ряда эпидемических заболеваний.
63.
