- Роль і значення адміністративного права в становлені правової демократичної Української держави
Новий погляд на сутність адміністративного права у демократичному суспільстві
Оскільки Конституція України вимагає переходу від ідеології панування держави над людиною до нової ідеології — служіння держави інтересам людини, то ця нова ідеологія має пройти, так би мовити, червоною ниткою в змісті адміністративного права. Для цього у визначенні сутності адміністративного права, поряд з його традиційною “управлінською” характеристикою (котра, і це не слід забувати, залишається важливою), провідне місце повинна зайняти його характеристика як галузі, що встановлює правові засади:
по-перше, якомога повнішої реалізації у сфері державного управління прав і свобод людини;
по-друге, дійового захисту цих прав і свобод у разі їх порушення з боку державних органів, їх посадових осіб.
Запровадження і реалізація нового погляду на сутність адміністративного права має сприяти істотному посиленню його ролі у формуванні громадянського суспільства, демократичної, соціальної, правової держави. Адже запровадження необхідних змін в адміністративному праві означає зрештою створення якісно нового, відмінного від колишнього, правового режиму регулювання відносин між органами виконавчої влади, їх посадовими особами і громадянами. Цей правовий режим відносин у сфері державного управління робить громадянина набагато більш рівноправним партнером у стосунках з державою, її органами і посадовими особами. Саме це і властиве справді демократичним країнам.
Запровадження зазначених змін означатиме послідовну демократизацію адміністративного права. Вона пов'язана з переходом від традицій “владного розпорядництва” з боку державних органів до традицій “надання послуг” (або “обслуговування”) фомадянам та іншим приватним особам.
Дефініція “послуги” акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології “служіння держави” інтересам людини. Адже “служіння” з боку виконавчої влади — це і є багато в чому надання її органами і службовцями різноманітних послуг.
При цьому важливим чинником, що зумовив ці особливості, слід визнати вироблені на цей час певні нові орієнтири та здійснювані заходи щодо системного реформування адміністративного права України.
Необхідність реформування адміністративного права України та його концептуального забезпечення
Нагальна необхідність такого реформування підтверджується світовим досвідом, який свідчить, що в період серйозних трансформацій соціальноекономічних і політико-правових систем саме галузь адміністративного права потребує істотних перетворень і, отже, відповідного науково-теоретичного забезпечення. І це не випадково, позаяк адміністративне право є однією з провідних галузей права в кожній демократичній країні. Що ж стосується України, то в перші п'ять-шість років після здобуття державної незалежності у розвитку адміністративного права тривав застій. Зокрема, дуже повільно і нерішуче оновлювалося адміністративне законодавство. Наприклад, окрім регулювання діяльності органів правоохоронної спрямованості, серед нових адміністративно-правових актів справді загальнодержавного характеру можна назвати хіба що прийнятий у 1993 р. Закон України “Про державну службу”.
Лише після прийняття у 1996 р. Конституції України почали змінюватися на краще тенденції розвитку національного адміністративного права. Цьому сприяли два вирішальні фактори: по-перше, утворення Президентом України у 1997 р. Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи і, головне, покладення на цю комісію завдання підготовки Концепції адміністративної реформи; по-друге — прийняття в тому ж році Кабінетом Міністрів України рішення про створення Робочої групи, якій доручалися підготовка Концепції реформи адміністративного права України і розробка проекту Адміністративного кодексу України.
В 1998 р. проект Концепції був підготовлений, у 2000 р. — переданий до парламенту, а в 2001 р. — розглянутий Комітетом з питань правової політики Верховної Ради України.
Творчий потенціал проекту Концепції полягає насамперед у тому, що він спрямовує весь процес реформування адміністративного права і зусилля дослідників на постановку і вирішення проблем по кількох основних напрямах:
- переосмислення ряду ключових науково-теоретичних засад адміністративного права, тобто розвиток і оновлення самої доктрини адміністративного права як самостійної галузі української юридичної науки - суттєва зміна, оновлення або доповнення основних частин величезного масиву чинного адміністративного законодавства. Останнє за своїм змістом не відповідає не тільки потребам формування громадянського суспільства, демократичної, соціальної, правової держави, а й вимогам здійснення адміністративної реформи;
- визначення підходів до побудови внутрішньої структури нормативного масиву адміністративного права. Основні висновки проекту Концепції вже набули значного поширення, зокрема у навчальному процесі. Деякі ідеї вже дістали втілення у законопроектній практиці. Водночас головна проблема полягає в тому, щоб в основу реформування адміністративного права покласти згадане вище усвідомлення його сутності, пов'язане із забезпеченням реалізації та захисту прав і свобод громадян.
Саме виходячи з такого розуміння, автори пропонованого академічного курсу прагнули адекватно втілити і творчо збагатити найважливіші ідеї, положення і висновки проекту Концепції реформи адміністративного права України.
- Вимоги до актів державного управління
З практичної точки зору, лише розробити і прийняти якісний правовий акт управління (далі – акт управління) зовсім недостатньо. Незважаючи на всю складність та відповідальність цього етапу, він є тільки початком складного процесу виконання управлінської діяльності, головним у якому є забезпечення своєчасної реалізації акта управління. З позиції юридичної сили та презумпції дійсності (правильності) чинних актів управління їхня дія пов’язана із цілим комплексом вимог, що висуваються до них.
Вимоги, що висуваються до актів управління. Ці вимоги є різнорідними за своєю суттю, і тому доцільно виокремити серед них:
1) загальні вимоги, яким повинні відповідати всі акти управління, незалежно від того, ким і коли вони видаються, з якого питання, та які юридичні властивості вони мають;
2) додаткові, або спеціальні вимоги, що висуваються до деяких актів управління залежно від їхнього змісту та призначення;
3) організаційно-технічні вимоги, що, так само, як і загальні вимоги, висуваються до всіх актів управління1.
До загальних вимог найчастіше відносять вимоги оперативності актів, їх об’єктивної необхідності й виправданості на даний момент, наукової обгрунтованості, стабільності, відкритості, точності й повноти інфор-маційності.
Акти мають бути виправданими, об’єктивно необхідними на даний історичний момент. Очищення законодавства від застарілих норм, законодавчих та нормативних актів – процес природний, адже правові регулятори мають створювати умови для безперешкодного розвитку суспільства в усіх сферах життєдіяльності. Уповільнення цього процесу може перетворити правові чинники на гальмо прогресу.
Водночас у практиці державного управління потрібно зберігати співвідношення між реальною управлінською діяльністю (нові норми, стосунки, структури, статуси, що народжуються) і нормами, заборонами, зв’язками, традиціями, звичаями, які склалися раніше і стали часткою об’єктивної навколишньої реальності. Зміна суб’єктів управлінських відносин не завжди і не обов’язково означає потребу в зміні актів, що ними видавалися, а також у підтверджені їх обов’язковості, легітимності. Такі заходи, не будучи політичне і юридичне обгрунтованими, можуть призводити до дестабілізації законодавства.
Особливе значення має виконання таких вимог, як наукова обгрунтованість, стабільність і оперативність. Наукова обгрунтованість означає розробку правових актів на основі рекомендацій спеціалістів – представників відповідних галузей науки, тим самим забезпечуючи виконання принципу участі громадян в управлінні державою. Наукова обгрунтованість передбачає наявність необхідного інформаційного забезпечення, удосконалення системи збирання, обробки, зберігання та застосування інформації. Стабільність актів управління пов’язана з використанням нормативних якостей правової форми, її здатності врегульовувати не лише існуючі суспільні відносини, а й ті, що виникнуть у майбутньому. Це дає можливість застосовувати акти (особливо нормативні) протягом більш тривалого терміну, накопичувати й використовувати досвід реалізації правових норм, закріплювати законність. Оперативність видання актів зумовлюється необхідністю враховувати нові обставини, в яких здійснюється управління, нові можливості, які при цьому мають бути використані.
Спеціальні вимоги щодо актів управління витікають із приписів Конституції, законодавства України, міжнародних актів та угод.
По-перше, це законність актів управління. Вимога верховенства закону означає, що:
— найзначніші, типові та стійкі суспільні відносини, які потребують пра
вового регулювання, повинні врегульовуватися насамперед законом;
— органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень
та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України (ст. 19 Кон
ституції України);
— колізії, що можуть виникати між законом й іншими нормативно-
правовими актами, повинні вирішуватися на основі верховної ролі закону;
— для попередження виникнення таких ситуацій необхідним стає по
переднє створення відповідного механізму забезпечення законності, вер
ховенства закону.
По-друге, це підзаконність актів управління, яка виражається в тому, що юридична сила акта надається йому законом або нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня.
Підзаконність має два аспекти: управлінський акт має точно і повністю відповідати меті, приписам, вимогам законодавчого акта, на основі й на виконання якого його видано. Лише підзаконні акти є дійсними актами, тобто такими, що здатні виявляти свою юридичну дію. Другий аспект підзаконності – це видання актів управління у межах компетенції державного органу. Порушення меж правового регулювання, які визначені для органу законодавчим актом, спричиняє незаконність актів органу, а отже – недійсність. Акти управління є некомпетентними, коли видані суб’єктами, котрі не мають повноважень на видання таких актів.
