Важнейшим институтом непосредственной демократии являются выборы. Они легитимируют власть, и через выборы народ определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление своих суверенных прав. Введение всеобщего голосования в свое время в значительной степени «изменило способы политических действий», поскольку «народ стал постоянным акте- ром на политической сцене, тогда как ранее он довольствовался случайным участием в политической жизни в периоды нестабильности»163.
В зависимости от способа волеизъявления избирателей выборы могут быть прямыми и косвенными. Наиболее распространенным и формально самым демократичным типом голосования являются прямые выборы, предусматривающие возможность непосредственного выражения избирателями своего отношения к выдвинутым кандидатам. Практически всегда прямыми выборами избираются члены нижней палаты парламента, однопалатного парламента (аналогичная система характерна и для законодательных собраний субъектов федерации), представительные органы местного самоуправления. В отдельных странах прямыми выборами избираются президенты (Австрия, Франция, Мексика, Польша), верхние палаты парламента (Бразилия, США), губернаторы (США), мэры городов (Япония, многие города США и Канады). В Израиле прямыми выборами избирается премьер-министр.
Непрямые же выборы предусматривают наличие между кандидатами и избирателями некоего промежуточного звена, опосредующего волю последних. При определенных обстоятельствах (в случае обеспечения ими более взвешенного, профессионального подхода) непрямые выборы могут быть более целесообразными, чем прямые. Различаются две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные (многоступенчатые).
Косвенные выборы проводятся специально создаваемой коллегией либо каким-либо постоянно действующим органом. Так, в отдельных странах выборы президента осуществляются либо избираемыми населением выборщиками, либо избирательной коллегией с участием субъектов федерации или административно-территориальных единиц с широкой автономией. В первом случае выборы, по существу, мало чем отличаются от прямых. Так, в США (а ранее в Финляндии и Аргентине) выборщики, ассоциируемые с тем или иным кандидатом на пост главы государства, избираются непосредственно гражданами страны, и с учетом конкретного состава коллегии выборщиков результаты президентских выборов обычно бывают известны уже заранее.
Каждый американский штат выбирает число выборщиков, равное числу его представителей в палатах конгресса (кроме того, трех выборщиков посылает федеральный округ Колумбия). Общий состав коллегии, таким образом, насчитывает 538 человек. Выборы неизменно происходят каждый високосный год в первый вторник после первого понедельника ноября. Применяемая при голосовании мажоритарная система относительного большинства позволяет победившей партии получить все мандаты выборщиков от данного штата. Имели поэтому место случаи, когда партия, не собравшая большинства голо- сов по стране в целом, получала большинство мест в коллегии выборщиков. Так, на чрезвычайно напряженных президентских выборах 2000 года с несколько затянувшимся финалом (вследствие проблем с достоверным определением воли избирателей в штате Флорида) республиканская партия получила незначительное большинство в коллегии выборщиков (271 против 267), что обеспечило избрание на пост президента Дж. Буша-младшего. При этом кандидат от демократической партии А. Гор получил почти на 340 тыс. голосов рядовых избирателей больше, чем Дж. Буш-младший.
В полном составе коллегия выборщиков никогда не собирается, поскольку выборщики голосуют, находясь в столицах своих штатов. Они обычно отдают свои голоса кандидату той партии, по списку которой они были избраны (хотя имели место и исключения из общего правила). Голосование выборщиков происходит в первый понедельник после второй среды декабря каждого високосного года. Списки с результатами голосования подписываются в штате, опечатываются и затем направляются в сенат, где в начале января следующего года официально провозглашаются итоги выборов. Затем 20 января в Вашингтоне происходит инаугурация, т. е. принесение президентом присяги на Библии и его вступление в должность.
Если ни один кандидат не соберет требуемого для победы абсолютного большинства голосов членов коллегии выборщиков, то согласно принятой в 1804 году XII поправке к Конституции президент избирается нижней палатой конгресса — палатой представителей. Последняя должна сделать выбор между тремя кандидатами, получившими наибольшее число голосов выборщиков. В условиях двухпартийной системы вопрос об избрании главы государства обычно всегда решался самой коллегией выборщиков. Предусматриваемая же XII поправкой процедура была применена в 1824 году, когда палата представителей избрала президентом Дж. Адамса.
Избрание президента специальной избирательной коллегией с участием субъектов федерации практикуется в некоторых (преимущественно парламентарных) странах с федеративной формой государственного устройства. Так, в Германии президент избирается Федеральным собранием, состоящим из членов бундестага (палаты федерального парламента, избираемой населением) и представителей земель, избираемых законодательными органами субъектов федерации. В первом или втором туре голосования избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов членов Федерального собрания. В третьем туре достаточно относительного большинства голосов.
Аналогичная система избрания главы государства функционирует в Индии. Здесь в состав коллегии выборщиков входят члены обеих палат союзного парламента, а также представители законодательных собраний штатов. Как и в Германии, в Индии количество членов коллегии выборщиков от субъектов федерации должно соответствовать количеству членов от союзного парламента. Подобный способ избрания главы государства подчеркивает, с одной стороны, значение президента как гаранта национального единства и защитника интересов субъектов федерации, а с другой — его второстепенную роль в государственном механизме, производную от иных институтов. Не случайно одно из главных соображений, побудивших создателей Конституции Индии 1950 года принять данную систему, заключалось в том, что «при системе ответственного правительства, введенного Конституцией, реальной властью наделяется правительство. Поэтому было бы неправильно избирать президента путем прямых выборов, в которых бы участвовало все население страны...»164.
Иные принципы лежат в основе формирования избирательной коллегии в таком децентрализованном унитарном государстве, как Италия. В ее состав наряду с членами обеих палат парламента (945 человек, избираемых населением, а также определенное число пожизненных сенаторов) входят представители крупнейших административно-территориальных единиц страны — областей. Участие последних в выборах президента, однако, носит в основном символический характер, поскольку они составляют явное меньшинство в избирательной коллегии (58 человек). Включение соответствующей нормы в Конституцию «было вызвано стремлением Учредительного собрания показать, что президент республики не является лицом, избранным только парламентом и ему обязанным своей властью»165.
