Согласно данной теории местное самоуправление представляет собой не что иное, как одну из форм организации государственного управления на местах, часть общей государственной системы, отличающуюся от центрального государственного управления тем, что осуществляется оно не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления. Н.М. Коркунов по этому поводу пишет: «Государственная теория самоуправления видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями» [3. с. 489].
Возникновение «государственной» теории самоуправления было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX - начала XX в.
По мере развития процессов урбанизации и индустриализации стала ощутимо снижаться степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий. Внедрение достижений научно-технического прогресса, концентрация промышленности в крупных городских центрах, широкое развитие торговли сделали локальные территориальные образования более зависимыми как от общенационального политического курса, так и от ситуации в других сообществах. Идея о том, что чем правительство меньше управляет, тем оно лучше, уступила место идее «государства всеобщего благосостояния», полномочия которого уже не ограничиваются лишь защитными и регуляционными функциями. От государства стали ожидать, что оно не только будет стоять на страже закона и порядка, но и возьмет на себя основную заботу по обеспечению благосостояния населения, определенных разумных стандартов жизни, более справедливого распределения национального дохода между гражданами, защитит их от возможных социальных и экономических потрясений. Показательно, что именно в данный период правительствами многих стран была взята на вооружение доктрина английского экономиста Дж. М. Кейнса, предполагавшая усиление вмешательства государства в экономику в целях обеспечения бесперебойного процесса общественного производства, поддержания эффективного спроса и полной занятости.
Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России. Так, В.Н. Пешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех слоев населения уезда, связанных общими земскими интересами[4. с. 521]. Государственная теория местного самоуправления получила свое развитие в работах таких видных российских ученых, как В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский. Например, Н.И. Лазаревский в своей работе «Лекции по русскому государственному праву» высказывал мнение, согласно которому органы местного самоуправления имеют ту же природу, что и правительственные органы, и поэтому являются элементом структуры государственной власти, стоящим в одном ряду с монархом, правительством и парламентом. На тех же позициях стоял и В.П. Безобразов, трактовавший бюрократические (государственные) и самоуправленческие учреждения как «двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти» [5, с. 29].
