Порядок предоставления гражданам жилых помещений в домах государственного и му-ниципального жилых фондов. Ордер на жилое помещение, его юридическое значение.

Ордер является основанием для заселения жилплощади по договору социального найма в доме государственного или общественного жилищного фонда. Ордер выдается во ис­полнение решения местной администрации (города, райо­на, поселка, села) о предоставлении жилья. Независимо от того, кому принадлежит жилой фонд, если он предназна­чен для социального использования, то заселяется на осно­ве этого документа, выдаваемого администрацией.

Правда, есть одно исключение. Жилая площадь в обще­житии предоставляется рабочим, служащим, студентам, уча­щимся, а также другим гражданам по совместному решению администрации, профсоюзного комитета объединения, пред­приятия (учреждения, организации или учебного заведения), в ведении которых находится общежитие. На основе приня­того решения администрацией предприятия (учреждения, организации, учебного заведения) выдается ордер на заня­тие (по найму) жилой площади в общежитии1.

Ордер является единственным основанием для вселения (ст. 47 ЖК РСФСР). В ст. 13 Закона РФ «Об основах федераль­ной жилищной политики» также особо выделено: «Основа­нием для вселения в жилое помещение по договору найма является ордер».

По высказываниям С.М. Корнеева и П.И. Седугина, «...ор­дер является порождением жилищной нужды и он будет использоваться лишь при предоставлении жилья отдельным категориям граждан. Однако, пока потребность в ордере как средстве распределения жилья сохраняется, и закон рас­сматривает ордер в качестве основания для вселения в жи­лое помещение; недооценка ордера как юридического фак­та возникновения жилищного правоотношения ведет к ис­кажению истинного положения дел»2.

Представляется необоснованным суждение В.Н. Литов-кина о том, что «ордер функционально предназначен для заселения предоставленного жилого помещения. Однако за­селение возможно не в силу ордера, а в силу заключенного на его основе договора найма жилого помещения»1. Такое утверждение явно противоречит положениям ст. 47 ЖК РСФСР, ст. 13 Закона РФ «Об основах федеральной жилищ­ной политики».

Несмотря на взаимосвязь и взаимообусловленность ор­дера и договора, последний выполняет иные функции, воз­никшие в связи со вселением; он регулирует отношения в процессе пользования жильем. Как предусматривается в по­становлении Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. (в редакции постановления Пленума от 30 ноября 1990 г.), «если вопреки закону вселение в жилое помещенир произведено без выдачи ордера, договор найма жилого по­мещения может быть признан судом недействительным»2.

Ордер представляет собой административно-правовой акт; это приказ жилищно-эксплуатационной организации предоставить гражданину и членам его семьи то помеще­ние, которое в нем указано3. Недопустимо предоставление другой жилплощади, даже если при этом улучшаются жи­лищные условия указанных в нем граждан.

Предписание ордера как индивидуального акта должно быть реализовано не позднее 30-дневного срока; т.е. в тече­ние этого времени обладатель ордера (ордеровладелец) обя­зан сдать его в жилищно-эксплуатационную организацию и вселиться в указанное в нем жилое помещение, одновремен­но предоставив данные об освобождении прежнего жилья всеми членами семьи, включенными в административно-правовой акт. При вручении ордера должно быть обращено внимание на проведение в оставленной квартире ремонтно-восстановитель-ных работ. При невыполнении этих обязанностей допустима задержка либо вселения в квартиру, либо выдачи ордера.

В одном из определений Судебной коллегии по граждан­ским делам Верховного Суда РСФСР было указано: «При пре­доставлении нанимателю другого жилого помещения в него

переселяются и члены семьи, если они включены в ордер и дали письменное согласие на проживание в предоставлен­ном жилом помещении, либо когда по обстоятельствам дела бесспорно установлено, что эти лица выразили согласие освободить занимаемое жилое помещение»1.

С момента получения ордера (вселения) до заключения договора найма жилого помещения правовой статус граж­дан определяется как ордеровладельцев.

Неубедительна точка зрения В.Н. Литовкина по этому поводу: «Лицо, сдавшее жилищно-эксплуатационной орга­низации ордер, является уже нанимателем»2. Как можно считаться нанимателем, когда не заключен договор жилищ­ного найма, не определены взаимные права и обязанности?

Когда допускается разрыв во времени между сдачей ор­дера жилищно-эксплуатационной организации, вселением и заключением договора найма, правовое положение граж­дан остается неопределенным. Поскольку ордер сдан, имело место вселение, — граждане уже не ордеровладельцы; но они и не наниматели, потому что не заключен договор. Поэтому сдача ордера жилищно-эксплуатационной организации и за­ключения договора найма жилого помещения должны произ­водиться одновременно.

Ордер может быть признан недействительным. Статья 48 ЖК РСФСР предусматривает как его основание, так и по­рядок, соблюдение которых играет важную роль для пра­вильного рассмотрения дел.

П. на семью, состоящую из четырех человек, была пре­доставлена трехкомнатная квартира размером 42,64 кв. м в первоочередном порядке.

Исполком Каменнобродского районного Совета предъя­вил П. иск о признании ордера недействительным и высе­лении на другую жилплощадь.

Иск обоснован тем, что П. жилое помещение предостав­лено незаконно, так как она не относится к числу граждан, имеющих право на первоочередное обеспечение жильем, и тем, что она была принята на учет с нарушениями правил.

Дело неоднократно рассматривалось судами Ворошилов-градской области, затем было принято к производству Вер­ховного суда Украинской ССР по первой инстанции.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Украинской ССР 26 декабря 1986 г. признала ордер не­действительным.

Первый заместитель Председателя Верховного Суда СССР внес протест в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда СССР, поставив вопрос об отмене указан­ного'решения ввиду его необоснованности и о передаче дела на новое рассмотрение.

Судебная коллегия удовлетворила протест, исходя из следующего. Указанные в решении Верховного суда Украин­ской ССР обстоятельства нуждаются в дополнительной про­верке. Ответчики утверждают, что неправомерных действий не допускали, сомнений по поводу права на первоочеред­ное получение жилой площади у них не возникало, т.е. на­личие такого права подтверждено письмами ряда должност-^ ных лиц. Что касается нарушений при выдаче ордера, то в^ таком же положении оказались все семьи, поселившиеся в доме-новостройке, однако иск предъявлен только к ним. Ответчики также отрицают какое-либо вмешательство в ре­шение вопросов о предоставлении им жилой площади дру­гих должностных лиц1.

В судебном порядке ордер признается недействительным,

если:

граждане представили не соответствующие действительно­сти сведения о нуждаемости в улучшении жилищных усло­вий;

нарушены права других граждан или организаций на ука­занное в ордере жилое помещение;

установлена неправомерность действий должностных лиц;

налицо иные нарушения порядка и условий предостав­ления жилплощади.

а) Предоставление не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий (под­ложных документов, неверных данных о составе семьи, раз­мерах и состоянии прежнего жилья, льготах и преимуще­ствах) должно быть неправомерным, виновным. При этом не имеет значения, совершены ли подобные действия самими ордерополучателями или другими лицами в их интересах.

С. была принята на учет как нуждающаяся в улучшении жилищных условий в 1977 г. по месту работы — в Туймском продснабе.

Бюллетень Верховного Суда СССР, 1987. № 5. С. 27.

78

8 июля 1989 г. на семью из четырех человек (С., муж, двое сыновей) предоставлена двухкомнатная квартира раз­мером 30,2 кв. м.

На тот же состав семьи 19 сентября 1990 г. по решению администрации и профсоюзного комитета продснаба С. была выделена трехкомнатная квартира в коттедже жилой площа­дью 39 кв. м взамен ранее предоставленной двухкомнатной.

Туймский продснаб обратился в суд с иском к С. и ее мужу о признании недействительным ордера, выданного на трех­комнатную квартиру, и выселении из нее. Истец сослался на то, что трехкомнатная квартира предоставлялась С. на семью из четырех человек с условием освобождения занимаемой двух­комнатной квартиры, которая распределена очереднику Л. Однако при получении ордера С. ввела в заблуждение лицо, выписывавшее ордер, просила не включать в ордер фамилию старшего сына, который якобы прописан у бабушки. Получив же ордер, она переехала в трехкомнатную квартиру только с мужем и младшим сыном, а старшего прописала в двухком­натную квартиру, и он остался проживать в ней.

После повторной кассационной отмены решения суда об отказе продснабу в иске дело принято Верховным судом Республики Хакасия к своему производству и рассмотрено по первой инстанции.

Решением Верховного суда республики Хакасия 18 мая 1993 г. в иске отказано.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 1 сентября 1993 г. оставила это решение в силе.

Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в проте­сте поставил вопрос о необходимости отменить судебные постановления и направить дело на новое рассмотрение.

Президиум Верховного Суда РФ 25 октября 1995 г. про­тест удовлетворил, указав следующее. При разрешении спо­ра судом оставлены без внимания объяснения истца, что условием предоставления ответчице коттеджа является на­личие четырех членов семьи и освобождение ранее занима­емой двухкомнатной квартиры1.

б) Нарушение прав других граждан или организаций на ука­занное в ордере жилое помещение. Оно может быть связано с:

неправомерной выдачей ордера на помещение, временно свободное в связи с выездом нанимателя и членов его семьи, когда за ними сохраняется право на жилье по ст. 60 ЖК РСФСР;

Более подробно см.: Бюллетень верховного Суда РФ. 1996. № 5. С. 5.

79

выдачей ордера на ранее бронированное жилое помеще­ние (ст. 62 ЖК РСФСР);

правом нанимателя на освобождающееся изолированное жилое помещение (ст. 46 ЖК РСФСР);

гражданско-правовым обязательством о предоставлении лицу, конкретного жилого помещения и (в нарушение его) выдаче ордера другому;

правом заселения жилья в домах, переданных местной администрации, а также построенных в порядке долевого участия (ст. 45 ЖК РСФСР), если нарушено правило перво­очередного обеспечения нуждающихся работников предпри­ятий, учреждений и организаций.

в) Неправомерные виновные действия должностных лиц при решении вопроса о предоставлении жилого помещения. Имеют­ся в виду действия лица, обладающего реальными полномо- ^ чиями в сфере распределения и использования жилья, со- ' держащие составы уголовно наказуемого деяния либо право­нарушения, предусмотренного административным законода­тельством. При этом действия должны быть направлены на незаконное получение жилья в интересах других лиц (нару­шение порядка очередности, вынесение решения о предос­тавлении жилья лицу, не состоявшему в очереди, не нуж­дающемуся в улучшении жилья, установления жилищных льгот лицам, не имеющим их, и т.п.). Действия могут быть направлены и на ограничение, ущемление жилищных прав граждан (предоставление жилья с нарушением требований ст. 40,41 ЖК РСФСР).

Ко времени рассмотрения гражданского дела о признании ордера недействительным по этому основанию не играет роли, привлекались ли указанные лица к уголовной, администра­тивной или дисциплинарной ответственности. Важно, чтобы их виновные действия были очевидны и доказаны.

г) Иные случаи нарушения порядка и условий предоставле­ния жилья. Исходя из практики признания ордера недей­ствительным по этому основанию, можно выделить:

передачу ведомственного жилья при отсутствии совмест­ного решения администрации предприятия (учреждения, организации) и профсоюзного комитета; принятие решения профсоюзным комитетом при отсутствии необходимого кво­рума (2/3, V4);

нарушения правил ст. 40, 41 ЖК РСФСР, иныхжилищно-правовых актов (при отсутствии преднамеренных виновных действий) предоставления жилья с учетом состояния здо-

80

ровья, особых льгот и преимуществ, иных заслуживающих внимания обстоятельств.

Требования о признании ордера недействительным мо­гут быть заявлены заинтересованными лицами в течение общего 3-летнего срока исковой давности. При этом следует иметь в виду, что исковая давность применяется только по заявлению стороны в споре, сделанному до принятия су­дебного решения (п. 2 ст. 199 ГК РФ). Согласно п. 28 поста­новления Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. «О практике применения судами жилищного законодатель­ства» срок исковой давности не применяется в случаях, когда получение ордера связано с преступными деяниями граж­дан или должностных лиц, заведомо противными интере­сам государства и общества. В таких случаях действуют прави­ла о приостановлении и перерыве течения срока исковой давности.

Признание ордера недействительным влечет выселение включенных в него лиц, без предоставления другой жилпло­щади, если установлена неправомерность их действий. Одна­ко, как предусматривает ст. 100 ЖК РСФСР, «если граждане, указанные в ордере, ранее пользовались жилым помещением в доме государственного или общественного жилищного фон­да, им должно быть предоставлено жилое помещение, кото­рое они занимали, или другое жилое помещение». Если же неправомерность действия указанных лиц не установлена, они выселяются с предоставлением другого жилья или по­мещения, которые ранее занимали.

Как предусматривается п. 4 постановления Пленума Вер­ховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. «О практике приме­нения судами жилищного законодательства», признание ордера недействительным по мотиву выдачи его на жилое помещение, которое принадлежит другому гражданину, влечет выселение с предоставлением другого жилья, соответствую­щего по размеру и благоустройству предоставленному по ор­деру. «При рассмотрении исковых требований гражданина или заявления прокурора о признании ордера недействитель­ным суд обязан привлечь в качестве соответчиков исполком местного Совета (местную администрацию) или организа­цию, на которые должна быть возложена обязанность пре­доставить выселяемым другое жилое помещение».

По одному из конкретных дел, рассмотренных в свое время Верховным судом Эстонии, было разъяснено: «...при признании ордера на жилое помещение недействительным

81

вследствие неправомерных действий должностных лиц граж­дане, указанные в ордере, подлежат выселению с предос­тавлением другого жилого помещения или помещения, которое они занимали ранее. Поэтому факт выдачи ордера вследствие злоупотребления должностного лица (работни-ка,райисполкома) не освобождал суд от обязанности про­верить, где именно проживала ответчица с семьей до полу­чения ордера, имелась ли возможность вселения ее и членов семьи в это жилое помещение»1.