В начале XIX в. в развитии российской государственности произошли серьезные перемены, изменившие систему высших и центральных государственных органов, что в свою очередь, сказалось и на формировании местных органов управления. Перемены вызывались прежде всего необходимостью приведения в соответствие государственного аппарата и меняющейся социально-экономической и политической обстановки в стране (7).
Одним из важнейших направлений реформирования государственной системы стало образование в соответствии с Манифестом от 8 сентября 1802 г. новых органов центрального управления - министерств, среди которых особая роль и место отводились Министерству внутренних дел. Важнейшей стороной деятельности этого министерства являлось руководство полицией помимо исполнения большого объема других внутренних функций государства. В его ведении оказались самые различные учреждения: местные административно-полицейские органы, сословные органы, учреждения благотворительности, управление иностранными поселенцами, продовольственное дело, медицина, почтовое дело, управление рядом отраслей промышленности.
Столь разнородный круг задач МВД безусловно сказывался на эффективности управления полицией, на которую, в свою очередь, возлагались самые разнообразные задачи и функции. Круг деятельности полиции был чрезвычайно широк: от непосредственных правоохранительных функций, связанных с охраной общественного порядка, борьбой с преступностью, участием в судебно-следственной деятельности, контролем за исполнением судебных приговоров и т.п. до сугубо административных, хозяйственных вопросов, входящих в компетенцию местных органов управления. Так, в журналах заседаний Ярославской городской полиции начала XIX в. и ее делопроизводственных документах можно найти сведения о самых разных делах, с которыми были связана деятельность полицейских органов, хотя все-таки заметно преобладание дел, связанных с контролем за исполнением, да и самим исполнением, приговоров и решений губернской палаты уголовного суда и расправы: дел о краже имущества, конокрадстве, нарушениях общественного порядка, неисполнении служебных обязанностей, поведении лиц, находящихся под присмотром полиции и т.д. (док. № 7, 8, 9, 10, 13, 14, 18, 24). Однако там же отражены и дела, связанные, например, с контролем за организацией питейных сборов, с порядком следования через Ярославль воинских команд, с решением внутренних организационно-штатных вопросов и т.д. (док. № 27, 28, 29). Ярославский полицмейстер Т.И.Боярский осуществлял контроль за исполнением распоряжения губернатора о формировании ярославского губернского земского войска (милиции), его вооружении и обеспечении, хранении собранного для него оружия и т.п. (док. № 19, 20, 22, 23, 31). Городской полиции приходилось рассматривать и расследовать дела сугубо уголовного характера, как, например, пропажу нескольких десятков дел из архива Ярославского губернского правления (док. № 14, 15), кражу пряжи с Ярославской Большой мануфактуры (док. № 18) и т.д.. И в то же время полиция занималась вопросом о судьбе имущества внезапно умершего профессора Ярославского Демидовского высших наук училища (док. № 25, 26), выяснением данных о числе жителей города, годных к воинской службе (док. № 20), контролем за иностранцами, проживающими в Ярославле (док. № 21) и т.д.
М.М.Сперанский, возглавлявший главное структурное звено МВД - Департамент внутренних дел, где и концентрировалось управление местными полицейскими органами, разработал проект создания специального Министерства полиции. 25 июля 1811 г. в Манифесте «Общее учреждение министерств» (8) было объявлено о выделении из МВД Министерства полиции для управления административно-полицейскими учреждениями и некоторыми важными полицейско-хозяйственными делами. Структурно оно состояло из министра, двух канцелярий (общей и особенной) и трех департаментов. Всем административно-полицейским аппаратом, тюрьмами, рекрутскими наборами ведал департамент полиции исполнительной. Продовольственными делами и приказами общественного призрения - департамент полиции хозяйственной, а врачебным составом, заготовлением медикаментов и снабжением медицинских учреждений - департамент полиции медицинской. Важнейшую роль в аппарате Министерства полиции играла Особенная канцелярия - орган политического сыска, осуществлявший борьбу с общественным и крестьянским движением, функции цензуры, контрразведки и расследования крупных уголовных дел (именно она в перспективе стала первоосновой создания специального органа политической полиции - знаменитого III Отделения собственной канцелярии императора).
Образование и деятельность Министерства полиции не встретили поддержки ни в центре, ни на местах. Большое раздражение вызывало предоставленное ему право контролировать местные органы других министерств, что ставило полицию в особое положение по сравнению с другими местными учреждениями. Тем более, что практическая деятельность Министерства полиции не улучшила работу на местах, а скорее запутала и усложнила взаимодействие местных органов, в том числе и собственно полицейских. Поэтому в 1819 г. Министерство полиции было упразднено, а его аппарат возвратился в структуру МВД (9).
Создание центральных органов управления полицией (Министерства внутренних дел , а затем Министерства полиции) оказало существенное влияние на построение и деятельность местных полицейских органов. В 1803 г. появился Указ Александра I «О средствах к исправлению полиции в городах», который вместе с Уставом благочиния стал одним из основных нормативных актов, определявших устройство, функции и компетенцию органов городской полиции. (10).
Руководство полицией во всех губернских и других крупных городах передавалось полицмейстерам, назначавшимся Министерством внутренних дел, которые через губернское правление подчинялись МВД, затем Министерству полиции. Предполагалось ввести должность полицмейстера в небольших городах, где руководство администрацией и полицией концентрировалось в руках городничего. Но практическое осуществление этих положений Указа шло довольно медленно.
Основное внимание Министерство внутренних дел, а также и Министерство полиции, уделяли в это время совершенствованию структуры, штатов и деятельности полиции в крупных городах, т.е. преимущественно в губернских центрах. Для рассмотрения вопросов организации полиции в каждом конкретном городе создавались специальные комиссии, разрабатывавшие проекты новых штатов городской полиции и инструкции для ее руководителей с учетом экономических, социально-демографических особенностей и финансовых возможностей данного города. Так, штаты для Рыбинской городской полиции, разработанные и утвержденные в конце 1804 г. предполагали наличие полицмейстера, частного пристава и двух квартальных офицеров. Однако проблему с рядовыми полицейскими предлагалось решить заимствованием воинской команды «из губернской роты, не прибавляя к оной других чинов» (11).Губернские батальоны и роты в это время представляли из себя военные, по существу, подразделения, предназначенные для охраны государственного порядка, несения караульной и конвойной службы и фактически выполнявшие полицейские обязанности. Формировались они преимущественно за счет уволенных от военной службы солдат и офицеров. (док. № 16). Создание Министерства полиции в 1811 г. совпало с их преобразованием в войска внутренней стражи.
Некоторые из губернаторов пытались изменить штатную численность своей полиции без согласования с МВД, а во втором десятилетии XIX в. с Министерством полиции, но это, как правило, им не удавалось. Даже родственнику императора Александра I, принцу Г.П.Ольденбургскому, генерал-губернатору Ярославской, Тверской и Новгородской губерний было отказано в утверждении его плана реорганизации полиции в этих губерниях, поскольку разработан этот план был без участия МВД (12).
Определенные изменения проявились и в организации и деятельности органов сельской полиции, по-прежнему существовавших в качестве нижних земских судов, избиравшихся на уездных дворянских собраниях и утверждавшихся губернатором. Весьма важным нововведением в их деятельность стало предоставление уездной полиции права взаимодействия с полицейскими и «прочими не только равными себе, но и высшими учреждениями других уездов и губерний», минуя губернское правление.
В годы правления Николая I каких-либо существенных преобразований системы полицейских органов не произошло. Однако именно в этот период, с созданием в 1826 г. III Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, из компетенции Министерства внутренних дел были изъяты функции политической полиции, что породило на более чем полувековой период (до 1880 г.) постоянное соперничество III Отделения и Министерства внутренних дел.
Управление органами местной полиции по-прежнему оставалось в Департаменте полиции исполнительной МВД. Его роль заметно возросла, поскольку при централизации и бюрократизации управления, характерных для времени Николая I, решение многих вопросов из компетенции губернского руководства передавалось в министерства. Для полиции это были: решение кадровых вопросов, определение штатной численности, создание новых полицейских органов в городах и на селе, и особенно - контроль за расходованием денежных средств, отпускаемых на полицейские нужды. Надо сказать, однако, что содержание органов полиции возлагалось на местные власти и составляло в это время заметную долю расходов местного бюджета. Расходы на содержание, например, Рыбинской городской полиции в 1835 г. составили более 12 951 руб., или 23,2% всех расходов городского бюджета (13).
Не претерпели существенных изменений в первой половине XIX в. органы городской полиции. Достаточно стабильной на протяжении длительного времени оставалась их штатная численность, хотя пересмотр полицейских штатов происходил регулярно. Сравнительно невысокий уровень преступности в городах, незначительное количество тяжких преступлений позволяли не поднимать вопроса о количественном увеличении штатной численности городской полиции. Так, не столь велик был количественный состав Ярославской городской полиции. В 1847 г. она состояла (помимо управленческого штата) из пожарной (3 унтер-офицера и 75 рядовых) и полицейской (4 унтер-офицера и 54 рядовых) команд, которых было вполне достаточно для поддержания порядка в городе. За весь 1847 год в Ярославле было совершено: убийств - 1, самоубийств - 3, случаев воровства и мошенничества - 38, случаев конокрадства - 4. Под надзором полиции находилось 5 человек. В течение года было задержано 45 беглых и бродяг. Для города с тридцатитысячным населением (мужчин - 16210, женщин - 13856) это были весьма «спокойные» показатели. В годовом отчете городской полиции отмечено было только некоторое «умножение» воровства при практическом отсутствии грабежей и убийств. (14). (док. № 37). Характерно, что и в следующем, 1848 году картина городского «спокойствия» изменилась мало: убийств - 2, самоубийств - 1, случаев грабежа и разбоя не было отмечено вообще (15). (док. № 38). Помимо всего прочего, это свидетельствовало и об эффективной работе городской полиции.
Примечательно, что в это время городская полиция стремится укрепить и расширить свою наружную, постовую службу, увеличивая, в частности, число «полицейских будок» - своеобразной приметы николаевского царствования. В таком уездном городе, как Рыбинск, число каменных полицейских будок к середине 1830-х гг. доходило до пяти (16). В 1853 г. для усиления патрульно-постовой полицейской службы в городах были сформированы «из нижних военных чинов» полицейские команды. Их численность определялась из расчета 5 полицейских на 2 тыс. жителей и 10 полицейских во главе с унтер-офицером на 5 тыс. жителей. Подчинялись эти команды полицмейстеру. Исходя из общего количества жителей Ярославля, составлявшего в 1853 г. 26 144 чел., в городе могла быть создана полицейская команда численностью до 55 человек (17). Кстати сказать, уже существовавшая и функционирующая в Ярославле полицейская команда в это время вполне соответствовала этим параметрам, насчитывая вместе с унтер-офицерами не более 60 человек. Другое дело, что население губернского центра постоянно росло, особенно в пореформенный период и к концу XIX в. (1897 г.) составляло уже 71 616 человек, а к 1917 г. - 128 255 человек и этот фактор, помимо всего прочего, заставлял вносить коррективы в численный состав полицейской команды города (18).
Был предпринят целый ряд мер по укреплению сельской полиции, являвшейся одним из самых слабых звеньев в системе полицейских органов. Слабость эта была обусловлена незначительностью штата сельской полиции при весьма обширном круге задач, которые ей приходилось решать в масштабах уезда. Тем более, что на полицейские органы (нижний земский суд) возлагалось немало административных и хозяйственных функций, которые должны были входить в компетенцию органов местного самоуправления.
В июле 1837 г. Николай I утвердил Положение о земской полиции(19), предусматривавшее заметное увеличение числа полицейских в уезде. Уезд разделялся на несколько участков-станов во главе с участковыми заседателями, именовавшимися также становыми приставами, назначавшимися губернатором по представлению уездного дворянского собрания. Примерно в два раза (до 10 чел.) увеличивался состав нижнего земского суда.
Введение должности станового пристава, имеющего в своем распоряжении рассыльных с полицейскими функциями, а также сотских и десятских, выбираемых из крестьян уезда, способствовало укреплению сельской полиции. На это же было направлено создание постоянной канцелярии уездного земского суда как аппарата управления сельской полицией, подчиненного земскому исправнику ( нижний земский суд с 1857 г. стал именоваться земским судом, а его руководитель - только земским исправником).
Положение о земской полиции 1837 г. уточнило функции сельской полиции и ее должностных лиц, но не изменило круга тех вопросов, которые они решали. Они по-прежнему являлись низовыми исполнительными органами губернской администрации и поэтому объединяли в своей деятельности как собственно полицейские функции по охране правопорядка, так и функции административно-хозяйственные.
