4. Обеспечение реализации норм международного права.

Международный механизм как комплекс средств и инсти­тутов, используемых государствами для обеспечения реализа­ции международно-правовых норм, состоит из двух взаимосвя­занных компонентов — международного правового (прежде всего конвенционного) механизма и международного организацион­но-правового (институционного) механизма.

1. Международный правовой механизм реализации включа­ет правообеспечительное нормотворчество, толкование, между­народный контроль, правоприменение.

• Правообеспечительное нормотворчество. Здесь можно вы­делить следующие разновидности:

1) предварительное нормотворчество (в том числе создание "пробных" норм права), предшествующее созданию основных норм, реализацию которых призвано обеспечить. "Экспериментальные" нормы позволяют определить уровень эффективно­сти будущих норм, обнаружить их недостатки с целью совер­шенствования будущего договора;

2) конкретизация, осуществляемая или одновременно с соз­данием первичных, основных норм, или в процессе их реализа­ции. Одновременно с международным договором подписывается ряд договоров в целях уточнения процедур его исполнения. Конкретизация необходима, чтобы учесть особенности оп­ределенных государств, их интересы. Дополнительные договоры могут быть посвящены гаранти­ям. По ним государство берет на себя обязательство поддерживать конкретное положение международного характера.

• Толкование. Оно также является средством обеспечения реализации и может осуществляться как в процессе нормотворчества, так и правоприменения. Конкретизация и толкование тесно взаимосвязаны. Конкретизация немыслима без толкова­ния, а последнее нередко переходит в конкретизацию.
• Международный контроль. Главное в контрольной деятель­ности — установление фактических обстоятельств и их оценка с точки зрения соответствия требованиям норм права, т. е. про­верка. Она осуществляется путем сопоставления информации о деятельности государства (или иных субъектов) либо путем сравнения деятельности с требованиями норм права. Основой любого метода контроля являются сбор и оценка информации.

Сбор информации — это получение сведений о реализации международно-правовых норм всеми законными средствами: наблюдением; аэрофотосъемкой (если она разрешена догово­ром); использованием искусственных спутников Земли, сейс­мического оборудования и других технических средств; инспек­тированием; обменом информацией и специальными доклада­ми; участием в работе совещаний и т. д.

Оценка информации — это сопоставление деятельности с требованиями норм.

Контроль может осуществляться либо индивидуально, т. е. с помощью национальных средств, либо совместно, посредством использования международного институционного механизма: международных органов, организаций, комиссий, комитетов и др. Государства рассматривают контроль как одно из основных средств обеспечения соблюдения договоров.

Результатом контрольной деятельности являются докла­ды, сообщения, другие материалы проверки, имеющие право­вое значение. На их основе государствами, международными органами и организациями могут быть приняты соответствую­щие решения — правоприменительные акты.

• Правоприменение представляет основанную на нор­мах международного права индивидуальную или коллективную деятельность государств или иных субъектов по обеспечению реализации норм в конкретных ситуациях. Правоприменительная деятельность необходима, как пра­вило, в случаях, когда происходят "сбои" нормального процесса реализации и требуются дополнительные усилия со стороны правоприменительных органов.

Правоприменительная деятельность начинается с выясне­ния фактических обстоятельств. Государства или иные субъек­ты правоприменения выбирают способы и процедуру выясне­ния обстоятельств, которые считают наиболее подходящими для данного случая, если такие способы специально не оговорены в договоре. Любая процедура в конечном счете сводится к полу­чению информации об обстоятельствах реализации норм, от ее полноты и достоверности зависит правильность оценки и при­нятия решения. Закономерно в этой связи все большее внима­ние различным специальным миссиям по установлению фак­тов.

Можно выделить следующие каналы получения информа­ции о фактических обстоятельствах: а) использование данных контрольной деятельности; б) получение информации на пере­говорах, консультациях, в международных органах и организа­циях, из докладов государств; в) проведение расследования; г) судебное или арбитражное разбирательство.

Полномочия по проведению расследований возлагаются на Совет Безопасности ООН. Об этом говорится в Уставе ООН, а также в ряде договоров. Достаточно полную и разнообразную информацию может получать Международный Суд ООН. Во-первых, факты, имею­щие отношение к делу, сообщают Суду сами участники спора. Он может обращаться непосредственно к государствам в целях получения доказательств на месте, требовать от представите­лей сторон предъявления любого документа или объяснений. Во-вторых, Суд заслушивает свидетелей и экспертов. В-треть­их, он может поручить производство расследования или экс­пертизы всякому лицу, коллегии, бюро, комиссии или другой организации по своему выбору.

Юридическая квалификация и принятие решения — сле­дующие стадии международного правоприменительного процес­са. Когда деятельность государств несовместима с нормами, реакция государств и юридическая оценка этого облекаются в соответствующую форму — соглашение (коллективное реше­ние), решение (индивидуальное решение государства, решение организации, органа, в том числе судебного). Обосновывая ре­шение, правоприменитель дает юридическую оценку действи­ям государства-исполнителя (нарушителя), ссылаясь на нормы международного права.

Таким образом, правоприменительная деятельность завер­шается принятием правоприменительного акта — решения по конкретному делу (вопросу). Поскольку основным назначением правоприменения является обеспечение реализации норм меж­дународного права, то правоприменительные акты — это акты, предусматривающие меры обеспечения: меры содействия реа­лизации (оказание помощи в разработке национального законо­дательства, предложения и рекомендации по совершенствова­нию правореализационного процесса и др.) и меры воздействия (прекращение договора, возмещение ущерба, исключение из международного общения, экономические и другие санкции). Иногда прямо в договоре указываются меры, которые мо­гут быть предусмотрены решением, в случае его нарушения.

Акты применения могут иметь рекомендательный харак­тер (комитеты, комиссии принимают, как правило, рекоменда­ции) либо содержать обязательные предписания (некоторые решения Совета Безопасности ООН, Международного Суда, ар­битражных судов, индивидуальные решения государств).

1. Международный организационно-правовой (институцион­ный) механизм реализации международного права включает: государства, организации и органы (комитеты, комиссии, су­дебные органы). Они осуществляют свою деятельность посред­ством переговоров, консультаций, встреч, конференций, рассмот­рения вопросов в согласительных комиссиях, судебного разби­рательства. В своей основе они представляют собой совокуп­ность средств мирного разрешения споров (в том числе возни­кающих в процессе реализации).

В определении места и роли той или иной организацион­ной формы в процессе реализации норм международного права многое зависит от уровня и сферы сотрудничества, количества участников, заинтересованных в рассмотрении конкретного во­проса, от срочности, сложности и характера вопросов и других обстоятельств.

Государства чаще всего используют переговоры (двусторонние или многосторонние).

• Переговоры могут проводиться на различных уровнях в зависимости от статуса участвующих в них должностных лиц: на уровне специально уполномоченных, послов, министров ино­странных дел. Особое значение имеют переговоры на высшем уровне — с участием глав государств и правительств.

Как правило, организация и проведение переговоров — дело самих государств. Однако в определенных ситуациях они могут воспользоваться помощью третьих государств (одного или не­скольких), международных органов или организаций и даже частных лиц.

В зависимости от роли третьих государств различают пе­реговоры, организованные посредством добрых услуг, и перего­воры с помощью посредничества третьего государства.

• Добрые услуги — деятельность третьих государств по организации проведения переговоров между спорящими сторо­нами. Добрые услуги могут быть оказаны либо по просьбе спо­рящих сторон, либо по инициативе самих третьих государств. Роль третьего государства заключается в том, что оно создает благоприятные условия для установления контактов между спорящими сторонами, содействует вступлению их в перегово­ры посредством выяснения и передачи условий переговоров, предлагаемых одной стороной другой стороне, предоставления территории для встречи представителей спорящих сторон, вы­полняет различные просьбы спорящих сторон.

С началом переговоров полномочия третьего государства обычно заканчиваются, хотя оно может с согласия сторон при­сутствовать на переговорах. На решение спора третье государ­ство не может повлиять. Его услугами государства воспользо­вались лишь для установления контакта, встречи.

• Посредничество — это деятельность третьих государств или международных организаций с целью не только организа­ции переговоров, но и оказания помощи в решении спора по существу. Посредник является активным участником переговоров и имеет возможность влиять на процесс переговоров, а также на их результат. Он обязан глубоко изучить суть спора и ситуа­цию, возникшую в связи с ним. На основе анализа и оценки ситуации он может давать советы, рекомендации участникам переговоров, предлагать проекты такого решения.

Международное право не содержит специальных процес­суальных норм, регламентирующих процедуру переговоров. Стороны сами могут определять правила и руководствоваться общими принципами международного.

• Консультации. В договорах нередко предусматривается, что наряду с переговорами государства проводят консульта­ции, встречи, причем иногда в одном договоре речь идет и о переговорах, и о консультациях, и о встречах.

На консультациях чаще всего государства обсуждают во­просы, уже урегулированные правом, дают по ним друг другу советы.

• Международные конференции. Многосторонние переговоры по особо важным и сложным проблемам в определенных случаях требуют юридически оформ­ленной процедуры их проведения и создания временных орга­нов. Такие переговоры имеют статус конференции. В рассматриваемом контек­сте международная конференция — это временный форум го­сударств — участников договора для определения мер по обес­печению его выполнения. Основные цели конференций: обсуж­дение информации по исполнению договора, разработка реко­мендаций, учреждение специальных органов для обеспечения выполнения обязательств по договору, рассмотрение и приня­тие поправок. Этот перечень не является исчерпывающим, каждая конференция может иметь свои цели и задачи в зависимо­сти от сферы сотрудничества, намерения участников и т. д.

• Международные органы. Государства все чаще создают специальные международные органы — комитеты, комиссии, рабочие группы. Они могут создаваться на постоянной основе (комитеты по защите прав человека, комиссии по экономиче­скому, торговому, научно-техническому сотрудничеству и др.) либо для решения какого-либо конкретного вопроса или спора (следственные и согласительные комиссии, миссии экспертов и докладчиков по выяснению фактов и др.). Конкретные функции и порядок действия международных органов определяются договорами, на основе которых они уч­реждаются специальными соглашениями, резолюциями Гене­ральной Ассамблеи ООН.

• Международные организации. В процессе реализации норм международного права особое место занимает непосредствен­ная оперативная деятельность международных межправитель­ственных организаций. Они создаются для координации сотруд­ничества государств в определенной сфере и по возможности оказывают необходимую помощь государствам в реализации договоров в той же сфере сотрудничества. Что касается правового обеспечения реализации норм ме­ждународного права, то организации могут наделяться весьма широкими и разнообразными полномочиями. Они принимают конкретизирующие и детализирующие акты, акты толкования, осуществляют контроль за исполнением междуна­родных обязательств. Существенна роль международных организаций также в деле решения споров. Они вправе предоставлять добрые услуги в споре о толковании и применении норм международного пра­ва. Они осуществляют функции и правоприменительных органов — от выяснения обстоятельств до приня­тия решений (правоприменительного акта) по конкретному во­просу, включая применение санкций.

• Региональные структуры. Международные споры могут рассматриваться также в региональных организациях (напри­мер, ОБСЕ, ОАЕ, ЛАГ, ОАГ) и в рамках иных форм постоянно­го сотрудничества. Устав ООН рекомендует использовать воз­можности региональных соглашений и органов для разрешения споров до передачи их в Совет Безопасности.

• Следственные комиссии. Деятельность следственных и со­гласительных комиссий обычно связана с нарушением норм международного права или угрозой такого нарушения. Они вы­ясняют фактические обстоятельства нарушения норм или уг­розы нарушения и дают им юридическую оцен­ку. Они учре­ждаются на основе особого соглашения между спорящими сто­ронами, в котором точно определяются факты, подлежащие расследованию, порядок образования комиссии, объем полно­мочий, а также место пребывания комиссии, язык, которым она будет пользоваться. Каждая спорящая сторона обязана сообщать комиссии фак­ты, представлять акты, бумаги и документы, которые будут необходимы для раскрытия истины, обеспечить явку свидетелей и экспертов, находящихся на ее территории.
• Согласительные комиссии. В отличие от следственных со­гласительные комиссии не ограничиваются выяснением фак­тов; они оценивают факты и могут вырабатывать условия уре­гулирования вопроса (или спора), хотя предложения согласи­тельной комиссии также не являются обязательными для сто­рон.
• Международные судебные учреждения.

Внутригосударственный нормативный механизм реализации

Реализация международного права в сфере внутригосудар­ственных отношений — это деятельность субъектов этих отно­шений в соответствии с нормами международного права, т. е. деятельность, регулируемая нормами международного права.

Правовые акты, обеспечивающие реализацию международ­ного права на территории государства, могут быть различными:

1) Акты общего характера. Они применимы ко всем меж­дународно-правовым нормам и могут быть приняты до или по­сле заключения конкретного договора.

2) Правовые акты, принимаемые для обеспечения реали­зации конкретного договора. Они могут приниматься как до, так и после вступления в силу договора.

Контроль за реализацией норм международного права в сфере внутригосударственных отношений, а также применение соответствующих мер за нарушения норм осуществляются ор­ганами государства — министерствами, иными ведомствами, прокуратурой, правоохранительными органами исполнительной власти.

Внутригосударственный организационно-правовой механизм реализации международного права – структура органов, осу­ществляющих правовую деятельность в целях обеспечения реа­лизации международного права.

Правовая деятельность представляет собой разработку и принятие правовых актов. Ее осуществляют законодательные, исполнительные, контрольные и правоохранительные органы го­сударства.

Федеральное Собрание Российской Федерации. Его главное пол­номочие в сфере реализации международного права — это раз­работка и принятие законодательных актов: а) специальных, касающихся реализации международно-правовых норм б) определяющих осно­вы регулирования внутригосударственных отношений в Рос­сийской Федерации или регулирующих их определенные сфе­ры, включая в них положения относительно реализации меж­дународного права на территории Российской Федерации.

Президент Российской Федерации как глава государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами оп­ределяет основные направления внутренней и внешней поли­тики государства, принимает меры, направленные на обеспечение выполнения международных до­говоров. Его решения по вопро­сам внутренней и внешней политики облекаются в правовую форму — правовые акты. Президент может принимать решения о прекращении ме­ждународных договоров в соответствии с нормами междуна­родного права и Федеральным законом "О международных до­говорах Российской Федерации".

Правительство Российской Федерации "осуществляет меры по обес­печению реализации внешней политики Российской Федера­ции", в пределах своих полномочий обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам, а также осуществ­ляет контроль за их выполнением другими участниками.

Правительство издает постановления, имеющие нормативный характер, и распоряжения — по оперативным и текущим вопросам.

Правовые акты Правительства предусматривают меры по созданию материальной базы реализации норм международно­го права (финансирование, техническое, ресурсное обеспечение и т. д.).

Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России) осуществляет управление в сфере отношений Российской Фе­дерации с иностранными государствами и международными ор­ганизациями, подготав­ливает предложения о заключении, выполнении, прекращении и приостановлении действия международных договоров (в том числе в случае нарушения) и вносит их на рассмотрение Пре­зидента и Правительства, осуществляет наблюдение за выпол­нением международных договоров Российской Федерации, уча­ствует в подготовке предложений по приведению законодатель­ства Российской Федерации в соответствие с принятыми ею международными обязательствами, обеспечивает участие Рос­сийской Федерации в деятельности международных организа­ций, конференций.

Федеральные органы исполнительной власти обеспечива­ют выполнение обязательств и прав по договорам, а также на­блюдают за выполнением обязательств другими государства­ми — участниками в пределах своих полномочий. Следует отметить, что федеральные органы исполнитель­ной власти имеют право заключать договоры с соответствую­щими органами других государств — межведомственные дого­воры. Они являются международными договорами РФ.

В целях обеспечения реализации норм международного права могут создаваться специальные государственные органы. Таковы, например, Межведомственная комиссия Российской Федерации по делам Совета Европы, Комиссия Российской Федерации по делам Международной организации гражданской авиации