В современных условиях международный контроль в сфере всеобщей безопасности можно определить как методы наблюдения за осуществлением договорных обязательств и анализа полученных данных. Проверка может осуществляться путем предоставления каждому участнику договора сведений о выполнении обязательств другими участниками. Контроль содействует достижению целей договора, предупреждению и выявлению нарушений его положений и обеспечивает уверенность в соблюдении его положений.
В период после второй мировой войны на протяжении длительного времени разногласия между государствами по вопросам контроля были препятствием на пути реального разоружения, а также использовались как предлог против принятия значимых мер в этой области.
Частичное разрешение противоречия между необходимостью согласованного контроля над военным потенциалом и трудностью согласования мер проверки стало реальным с развитием национальных технических средств сбора данных об объектах, находящихся в пределах государственных территорий. Под этими средствами прежде всего понимались искусственные спутники Земли, хотя к ним относились также сейсмические станции и иное оборудование, позволяющее вести наблюдение за деятельностью государств извне (за данной территорией, вне ее пределов). Эти средства получили название «национальные технические средства контроля». Долгое время они являлись основным методом проверки соблюдения соглашений об ограничении вооружений. В дальнейшем нашли применение и другие средства контроля, в частности инспекции на месте, осуществляемые как национальными, так и международными по составу группами инспекторов.
К настоящему времени накоплен опыт выработки, согласования, воплощения в договорную норму и функционирования различных механизмов проверки выполнения обязательств по соглашениям об ограничении и сокращении вооружений. По мере технического совершенствования повышается и надежность национальных средств контроля. Действующие соглашения запрещают создание помех этим средствам, применение преднамеренных мер маскировки, затрудняющих наблюдение за выполнением договорных обязательств.
Хотя термин «национальные технические средства контроля» не получил договорного определения, положения, запрещающие активное и пассивное противодействие им, а также требование о соответствии их использования общепризнанным принципам международного права в значительной мере восполняют этот пробел.
Одинаковые по содержанию статьи на этот счет содержатся в заключенных СССР и США Договоре об ограничении средств противоракетной обороны 1972 года, Временном соглашении о некоторых мерах в области ограничения стратегических наступательных вооружений 1972 года, Договоре об ограничении стратегических наступательных вооружений 1979 года.
В ряд договоров включены дополнительные меры, например оснащение военных объектов особыми опознавательными знаками (Договор между Россией и США о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений 1993 г.). Предусматривается также активное содействие проверяемой стороной национальным средствам контроля другой стороны в определенных договором ситуациях (Договор между СССР и США о ликвидации ракет средней дальности и меньшей дальности 1987 г.).
Успешному осуществлению контроля способствуют и другие дополнительные меры, например согласованные правила подсчета систем вооружений, охваченных соглашением, обмен количественными данными о вооружениях, местах их расположения и технических характеристиках, уведомления о предстоящих действиях, например об испытательных пусках ракет или об их ликвидации и т. д.
Примеры Договора об Антарктике 1959 года, Итогового документа стокгольмской Конференции СБСЕ по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружению в Европе 1986 года и последующих Венских документов 1990 и 1992 годов, Договора об обычных вооруженных силах в Европе 1990 года и ряда других договоренностей демонстрируют возможность разработки и применения таких мер контроля, как инспекции на месте, то есть посещение группами инспекторов одной стороны территории другой стороны или принадлежащих ей объектов на иной территории для проверки соблюдения согласованных обязательств. По мере развития процесса разоружения, охвата им новых систем, детализации обязательств при одновременном росте доверия между партнерами, их уверенности в целесообразности и реальности сокращения вооружений государства проявляют растущую готовность к принятию все более проникающих инспекций. Так, Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия 1993 года предусматривает, среди прочих видов инспекций, инспекции любого места объекта по запросу без права отказа.
Имеется опыт применения многосторонних форм проверки выполнения договорных обязательств. Так, в соответствии с Договором о нераспространении ядерного оружия 1968 года проверка его соблюдения государствами-участниками, не обладающими ядерным оружием, возложена на МАГАТЭ, предоставляющее гарантии и осуществляющее международные по составу инспекции. В других случаях участники договора создают специальный орган, который они наделяют функциями по проверке. Например, в дополнение к проверке соблюдения обязательств по Договору о запрещении ядерного оружия в Латинской Америке 1967 года, осуществляемой МАГАТЭ, соответствующие функции, включая инспекции на месте, выполняет созданное на основании договораАгентство по запрещению ядерного оружия в Латинской Америке (ОПАНАЛ). Конвенцией о запрещении химического оружия 1993 года предусмотрено создание Организации по запрещению химического оружия, в функции которой входит осуществление положений о международной проверке соблюдения Конвенции.
В ряде договоров предусмотрено сочетание национальных и международных средств проверки. Положения на этот счет содержатся, например, в Договоре о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения 1971 года, в соответствии с которым система проверки состоит из нескольких ступеней и может осуществляться в одностороннем порядке, коллективно несколькими участниками или посредством международных процедур в рамках ООН и в соответствии с ее Уставом. Этим же Договором, предусмотрено обращение для целей проверки к консультативным механизмам, в которых эксперты выступают в личном качестве.
Благодаря крупным успехам последних лет в деле договорного ограничения вооружений проверка уже не является непреодолимым препятствием для принятия мер по ограничению и сокращению вооружений.
Новым вызовом глобальной стабильности и безопасности после окончания «холодной войны» и распада Советского Союза стало развитие конфликтных и кризисных ситуаций на региональном и, прежде всего, внутригосударственном уровнях. В настоящее время трудно найти какой-либо регион без потенциально возможного, тлеющего или активно действующего вооруженного конфликта. Конфликты разгораются не только в непосредственной близости от Российской Федерации, но и даже на ее собственной территории. Поэтому исключительно важными становятся теоретические и практические разработки международно-правовых норм и форм урегулирования вооруженных конфликтов в СНГ, исследование мирового опыта достижения стабильности, безопасности и мира с точки зрения возможного применения этого опыта на постсоветском пространстве.
Не вызывает сомнений, что урегулирование вооруженных конфликтов на территории СНГ не возможно без активного участия России. Ее миротворческие операции, проводимые в странах СНГ, направлены на прекращение вооруженных столкновений, стабилизацию обстановки, недопущение насилия и нарушений прав человека, которыми сопровождаются все вооруженные конфликты. Однако, несмотря на определенные успехи в области миротворчества, ее роль в этих конфликтах воспринимается неоднозначно. Зачастую действия России подвергаются критике как со стороны российской общественности, так и со стороны представителей бывших союзных республик, на территории которых разгораются вооруженные конфликты. Ее обвиняют в «имперских амбициях», «вмешательстве» и в том, что под видом миротворчества она навязывает свои интересы[7].
Подобные обвинения обосновываются еще и тем, что далеко не во всех случаях действия России по предотвращению или урегулированию конфликтов опираются на четкий и недвусмысленный мандат, гораздо чаще они представляют собой более или менее удачные импровизации. Не всегда ясно, на каком уровне принимаются те или иные решения, каково распределение обязанностей и полномочий между политическим руководством в Кремле и военными на местах, и т.п. Нередки утверждения о том, что проведение миротворческих операций определяется не столько представлениями российских лидеров о потребностях национальной безопасности страны, сколько конкретными политическими, экономическими и иными интересами отдельных группировок в Москве.
Повышение доверия к миротворческой роли России в СНГ и эффективности ее миротворческих операций представляется одной из актуальных задач, стоящих сегодня перед страной. От ее успешного решения зависит не только стабильность обстановки на границах России, но и создание социально-экономических предпосылок для реформ, проводящихся сегодня в стране. Заметные и однозначные успехи российского правительства в области миротворчества повысили бы его авторитет, как внутри страны, так и на международном уровне, позволили бы смягчить многие острые моменты, возникающие в отношениях между бывшими советскими республиками[8].
Представляется достаточно очевидным, что повышение эффективности российского миротворчества невозможно без последовательного соблюдения и применения российского законодательства, регулирующего эту область деятельности. Миротворчество, не имеющее под собой надежной правовой базы, остается нелегитимным в глазах общества даже и в том случае, когда оно оказывается успешным в чисто военном отношении. «Неправовые» миротворческие операции неизбежно оказываются заложниками конкретного соотношения сил, сложившегося на данный момент в высших эшелонах государственной власти. Как и в других сферах, отсутствие соответствующих законодательных норм и процедур ведет к произволу и безответственности в проведении миротворческих операций.
Конституция РФ (п. 4 статьи 15)[9] недвусмысленно констатирует, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Таким образом, основные принципы и нормы международного права, регулирующие международную миротворческую деятельность, являются (или, по крайней мере, должны являться) основополагающими и для российских миротворцев. Можно сколько угодно говорить и писать о специфике постсоветского пространства, об особых функциях российских миротворческих сил в СНГ, наконец, о несовершенстве и неразработанности самой международно-правовой базы миротворческих операций. Все это не меняет одного очевидного факта: если в своей миротворческой практике на территории СНГ Россия будет далеко отходить от имеющихся международно-правовых норм, то ее действия будут восприниматься в лучшем случае как своеволие и авантюризм, а в худшем - как проявление экспансионистских и империалистических намерений.
По всей видимости, особое значение имеет соответствие российских миротворческих усилий существующей практике Организации Объединенных Наций. Роль ООН в кодификации и развитии норм международного права в значительной степени уникальна. Благодаря универсальности своего состава, развитой системе подготовки международно-правовых актов и чрезвычайно широкой сфере деятельности, ООН смогла занять совершенно особенное место среди других организаций - источников международного права, став важным механизмом международного нормотворчества. Стоит подчеркнуть тот факт, что основные принципы международного права закреплены, прежде всего, в Уставе ООН. Широко признано, что принципы Устава ООН являются обязательствами высшего порядка, которые не могут быть отменены государствами ни индивидуально, ни по соглашению между собой.
Однако международное право не является системой раз и навсегда установленных застывших норм, оно меняется и развивается одновременно с мировым сообществом. Многие основные принципы приобретают новое звучание в современных условиях. Характер их взаимодействия, их взаимосвязь вызывают не только жаркие теоретические споры, но и подчас являются причиной многих вооруженных конфликтов. Сам Устав ООН, принятый более полувека назад в совершенно иных условиях, вряд ли сегодня может выступать как практическое руководство по проведению миротворческих операций. Соответственно, встает задача адекватной интерпретации его принципиальных положений, использования «духа», а не только «буквы» этого документа для нахождения ответов на новые вопросы, возникающие в международной практике. Апелляции к «духу» Устава ООН, разумеется, выводят вопрос о его применении из чисто правовой сферы - вопрос интерпретации переносится в плоскость политики.
Необходимо, кроме того, учитывать и тот факт, что ряд положений Устава, относящихся к принципам международного права, сформулирован так, что их можно рассматривать и как комбинации двух принципов. Принцип равноправия и самоопределения народов можно разделить на два принципа. Некоторые принципы закреплены в Уставе косвенно, например принцип уважения прав человека. Упоминание в п. 4 ст. 2 Устава принципа территориальной целостности государств в рамках формулировки принципа неприменения силы можно расценивать как косвенное закрепление принципа территориальной целостности, который получил дальнейшее развитие в Хельсинкском акте[10].
Статичность Устава ООН, отсутствие гибкого механизма внесения в него поправок и дополнений в какой-то мере компенсируется нормотворческой деятельностью Генеральных Ассамблей. Например, в том, что касается миротворческих операций, важная роль в развитии отдельных принципов принадлежит таким Декларациям Генеральной Ассамблеи, как Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 г., Декларация о недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств 1981 г., Манильская декларация о мирном разрешении международных споров 1982 г. и другим декларациям ГА ООН разных лет. Стоит упомянуть о резолюциях Совета Безопасности ООН, которые также можно рассматривать как источник международного права. При этом, конечно, следует иметь в виду, что и декларации ГА ООН, и резолюции Совета Безопасности несут на себе явный отпечаток острой политической борьбы, столкновения различных интересов, а подчас - и налет политической конъюнктуры. Документы, принимавшиеся этими органами ООН на протяжении полувека, подчас противоречат друг другу или, во всяком случае, допускают противоположные интерпретации. О проблемах СБ времен «холодной войны» говорит хотя бы резолюция 377 Генеральной Ассамблеи от 3 ноября 1950 г. («Единство в пользу мира»), позволяющая ей в случае невозможности Советом Безопасности выполнить свои обязанности, из-за отсутствия согласия между его постоянными членами, давать соответствующие рекомендации странам-членам ООН по поводу необходимых мер для восстановления международного мира и безопасности, включая и рекомендации по применению вооруженных сил. Резолюция 377 расценивается многими экспертами как прямое нарушение Устава ООН[11].
Таким образом, для России и других постсоветских государств, стоящих перед проблемой урегулирования вооруженных конфликтов, законодательная деятельность ООН в этой области может оказаться крайне полезной. Но обольщаться на этот счет - искать ответы на все вопросы регулирования миротворческих операций в документах Организации Объединенных Наций - было бы весьма наивным. «Общепринятые нормы международного права» в этой сфере при ближайшем рассмотрении оказываются такой же абстракцией, как, например, «национальные интересы России».
Ограниченность собственно правовой базы международного миротворчества заставляет более внимательно отнестись к имеющимся прецедентам. Прецеденты в этой области всегда имели крайне важное значение. В этой связи опять-таки особенно актуальным является изучение миротворческой деятельности ООН, единственной универсальной организации, накопившей за 50 лет своего существования огромный опыт предотвращения и урегулирования конфликтов. Уже тот факт, что так называемые операции по поддержанию мира, проводимые на основании главы VI 1/23, получили наибольшее распространение в миротворческой деятельности ООН, демонстрирует насколько принципиальное значение для формирования международно-правового обыкновения имеет данная практика.
Необходимо отметить, что в Уставе Организации Объединенных Наций миротворческие операции не упоминаются. Согласно Уставу ООН миротворческая деятельность представляет собой мирное разрешение споров (гл. VI) или действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии (гл. VII).
Миротворческие операции появились как чрезвычайные меры и своеобразные формы международного контроля в сфере международной безопасности по реагированию на насущные задачи, вставшие перед ООН в связи с возросшим числом внутренних конфликтов. Идея использования Организацией Объединенных Наций в качестве буфера между сторонами в конфликте международных вооруженных сил возникла в ходе Суэцкого кризиса 1956 г. Тогда же концепцию «операций по поддержанию мира» сформулировали Генеральный секретарь ООН Д. Хаммаршельд и министр иностранных дел Канады Л. Пирсон, по инициативе которого затем было сделано очень много для ее практического развития. Эта концепция предусматривала использование вооруженных сил стран-участниц ООН для разрешения региональных конфликтов[12].
Не предусмотренные в Уставе ООН и не имеющие четкого юридического оформления, они подвергались и продолжают подвергаться критике как со стороны общественности, так и со стороны правительств, порождая при этом острые политические конфликты как внутри Совета Безопасности, так и вне его. Тем не менее современный мир с его конфликтами и противоречиями не возможно представить без миротворческих операций ООН и Нобелевская премия мира 1988 г., присужденная Организации за эти операции, является лучшим доказательством необходимости подобных отступлений от уставных основ.
Таким образом, говоря о существующей международно-правовой базе международного контроля в сфере безопасности, мы имеем в виду прежде всего:
· Устав ООН;
· декларации Генеральных Ассамблей и резолюции Совета Безопасности;
· общепринятые интерпретации документов ООН;
· имеющиеся прецеденты миротворческих операций различных типов, проводившихся под флагом ООН.
