Сущность законности состоит в единообразном понимании, осознании и точном осуществлении действий по соблюдению норм и правил действующего законодательства, прежде всего, органами государственной власти, общественными организациями и другими негосударственными объединениями, должностными лицами и гражданами. Действие закона должно распространяться на все сферы деятельности государственной власти, ее органов, должностных лиц, на деятельность негосударственных структур и на сознание и поведение всех граждан общества. Особенно важно строгое соблюдение законов государственными органами и их должностными лицами. Основа сущности принципа законности состоит, прежде всего, в том, что государство, издавшее закон, не вправе его нарушать. Ничто так не действует негативно на правосознание граждан, как нарушение законов со стороны органов государственной власти и их должностных лиц.
Этот принцип закреплен в статье 15 Конституции, где сказано, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы, при этом законы и иные, принимаемые нормативно-правовые акты, не должны противоречить Конституции РФ. Подзаконные акты в свою очередь не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, издаваться в пределах полномочий и компетенции соответствующих органов и должностных лиц, в установленном законом порядке и в определенной форме. В этом и заключены основные требования, составляющие сущность и содержание законности. Органы исполнительной власти, органы государственного управления, администрация государственных объединений, предприятий, учреждений и организаций применяют широко в своей деятельности законы и подзаконные акты, при этом сами издают большое число нормативно-правовых актов, которые должны не только не противоречить законам, но и работать на цели, сформулированные в законах. В законах должны быть отражены не только властные веления государства (степень его силы власти), но и целесообразность, нравственность этой власти, а главное, законность повседневного поведения и действия власти. То есть законы не могут быть проведены в реальную жизнь общества без способов и средств обеспечения законности, реального действия ее механизма для всех без исключения.
Общеизвестно, что иметь только требуемое количество хороших законов и других нормативноправовых актов еще недостаточно для оптимального регулирования общественных отношений. Основное при этом - обеспечение их точного исполнения теми, кому доверено их применение. Особо нетерпимы случаи, когда допускается бездеятельность, а то и прямые нарушения законов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти, государственного управления. Это негативно действует не только на систему функционирования государственных органов, но и на сознание и поведение всех граждан. В связи с этим государство должно неуклонно обеспечивать законность и дисциплину в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.
Под государственной дисциплиной подразумевается сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, а что касается государственных служащих, - то выполнение ими своих должностных обязанностей и распоряжений начальников. Проводимые меры по укреплению дисциплины способствуют обеспечению законности.
В целях укрепления законности и дисциплины в сфере исполнительной власти проводится огромная работа. Это совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса; определение должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределов их личной ответственности; принятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры.
Вместе с тем действует особая система государственных органов и общественных организаций, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в сфере исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные виды и методы деятельности, практические приемы, операции, формы работы обобщенно называются способами обеспечения законности. Это -контроль, надзор и обжалование (реализация права жалобы).
Вообще контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров.
Сущность контроля в сфере исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной властей) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, нет ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц каких-либо отклонений от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают Меры к предотвращению нарушений законности и дисциплины.
В ходе проведения каких-либо серьезных реформ неизбежно возникают трудности в сфере поддержания законности и дисциплины, что вполне объяснимо. Однако это не должно уходить из поля государственного контроля, так как именно в период реформ наиболее нетерпимы признаки анархии и беспорядка.
Некоторое время часть российского общественного мнения была подвержена определенным иллюзиям относительно сущности рыночной экономики, которая якобы не требует никакого государственного вмешательства и полностью способна управлять сама собой. Сейчас несостоятельность такой точки зрения и вред, причиняемый ею обществу, очевидны. Даже негосударственный сектор экономики нуждается в довольно значительном вмешательстве государственных органов, а тем более недопустимо какое-либо самоустранение власти от регулирования государственного сектора и контроля за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти.
В период повсеместного стремления к суверенности в ряде регионов проявились сепаратистские тенденции, вылившиеся в принятие нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, и иные явления, ослабляющие порядок в государстве. Кроме того, бурные политические процессы последних лет повлекли множество преобразований в системе государственной власти, которые также значительно ослабили контрольную систему. Возникла острая необходимость в создании новой контрольной системы, которая была бы способна эффективно функционировать в условиях экономической и политической демократии. Уже заметно стремление создать такую систему. Это и принятие ряда нормативных актов по вопросам контроля, и создание новых контрольных органов, и возобновление работы Конституционного Суда России, и меры по согласованию действий центра и регионов.
Особое значение в этом отношении имеет федеральный закон «О бухгалтерском учете», принятый 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ в ред. 28.03.2002 г.
Основными задачами бухгалтерского учета являются:
• формирование полной и достоверной информации о деятельности организаций и ее имущественном положении;
• обеспечение информацией, необходимой внутренним и внешним пользователям бухгалтерской отчетности для контроля за соблюдением законодательства РФ; 292
• предотвращение отрицательных последствий хозяйственной деятельности организаций.
Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положении дел, о том, как реализуются законы в отраслях управления, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти. На основе полученной информации можно оперативно устранять недостатки в нормотворческой деятельности, вносить изменения и дополнения в нормативные акты, повышать их качество. Контрольная информация играет большую роль в осуществлении задач экономической реформы, сбережении ресурсов, совершенствовании системы органов исполнительной власти, определении профессионализма управленческих кадров, в борьбе с бюрократизмом и преступностью в среде государственных служащих.
Для контроля как способа обеспечения законности характерны некоторые признаки.
Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.
Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административнохозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации; отсюда — необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.
В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого. В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения.
Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т. п.
Особое значение имеют проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных актов по проверяемым вопросам. Для успешного контроля, помимо знания нормативного материала, необходим практический опыт работы по вопросам проверки, а также владение методикой и техникой ее проведения.
В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий.
Контроль, осуществляемый за деятельностью органов исполнительной власти со стороны законодательной, судебной власти, общественных организаций, именуется внешним контролем, а осуществляемый вышестоящими органами исполнительной власти внутри своей системы — внутренним.
Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается.
Различаются два вида надзора: прокурорский и административный.
Прокурорский надзор осуществляется за единообразным исполнением и соблюдением законов всеми органами государства и его должностными лицами, а также негосударственными объединениями и их должностными лицами.
Административный надзор является специфической разновидностью государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением специальных норм, общеобязательных правил. Закрепленных в законах и подзаконных актах (правила пожарной безопасности, дорожного движения, санитарные, торговли, природоохранительные и другие).
Субъектами административного надзора являются федеральные органы надзора (например, федеральный горный и промышленный надзор России, федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности).
Особенность административного надзора заключается в том, что между субъектом и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность, и субъекты надзора могут применять к объектам, в случае нарушений, меры административного принуждения.
Действующее законодательство определяет несколько групп полномочий органов, осуществляемых административный надзор: 1) полномочия по предупреждению правонарушений; 2) полномочия по пресечению правонарушений; 3) полномочия по нормотворчеству; 4) полномочия по привлечению к ответственности за правонарушения.
Законодательством определены полномочия некоторых органов административного надзора, они вправе налагать штрафы на юридические лица.
И последний наиболее распространенный способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении — это право граждан на подачу жалобы на действия либо бездействие государственных органов и их должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан.
Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии, органам и должностным лицам исполнительной власти и государственного управления по отношении их ущемленных прав и свобод. В ст. 33 Конституции РФ предусмотрено, что граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Каждый гражданин вправе обратиться в суд в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и ФЗ от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушивших права и свободы граждан».
БИЛЕТ 18
ВОПРОС 1
