Вопрос 1,2

1. Автономная область и автономный округ, их юридическая природа как  национально-государственных субъектов РФ. Процессы слияния сложносоставных субъектов РФ.

Автономная область и автономный округ как формы национально-территориальной автономии в Российской Федерации есть государственно-правовое выражение права народов на самоопределение.Конституция Россий­ской Федерации исходя из общепризнанных принци­пов равноправия и самоопределения закрепляет «обя­занность Российской Федерации гарантировать права коренных малочисленных народов» (ст. 69).

Возникновение автономий было обусловлено необхо­димостью реального осуществления права малых народовСевера и Дальнего Востока на самостоятельное полити­ческое, экономическое и культурное развитие, потребно­стью сохранить их этнические самобытность и своеобра­зие. Юридической основой образования автономий по­служило постановление ВЦИК РСФСР от 10 декабря 1930 г. «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера».

На протяжении всего существования автономных областей и автономных округов в литературе высказы­вались различные точки зрения на их государствен­но-правовую природу. Некоторые авторы подвергали сомнению их статус как субъектов Российского феде­ративного государства, утверждая, что это обычные административно-территориальные единицы, но с осо­бым национальным составом населения, бытом, куль­турой и т. д. Другие полагали, что автономная область и автономный округ есть национально-территориаль­ные образования с некоторыми элементами государст­венности и являются субъектами Российской Федера­ции. Современное конституционное законодательство однозначно определяет статус данных единиц как национально-территориальных субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 5 и ст. 65 Конституции РФ).

Конституционно-правовой статус автономной обла­сти и автономных округов устанавливается Конститу­цией Российской Федерации и уставами, которые раз­рабатываются и принимаются их законодательными (представительными) органами государственной власти. Кроме того, как гласит п. 3 ст. 66 Конституции РФ, «по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа мо­жет быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе».

Автономная область и автономный округ нацио­нально-территориальные образования с некоторыми элементами государственности. Они не имеют своих конституций, гражданства, государственного сувере­нитета. Вместе с тем автономии обладают своей наци­ональной территорией, на которой их органы государ­ственной власти осуществляют свои властные функ­ции. Эта территория неприкосновенна. Она может быть изменена только с согласия органов государст­венной власти автономий.

Государственную власть в автономной области и авто­номном округе осуществляют органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Законодательная власть реализуется представитель­ными органами, избираемыми путем всенародного го­лосования населением территории. Именуются эти органы по-разному: в Еврейской автономной области -законодательное собрание. Законодательные органы раз­рабатывают и принимают законы и другие правовые акты в пределах своих полномочий, т. е. обеспечивают правовое регулирование тех вопросов, решение кото­рых входит в компетенцию автономий.

Исполнительная власть принадлежит администра­ции автономной области и автономного округа. Органы исполнительной власти занимаются вопросами претворения в жизнь Конституции Российской Федерации, федеральных за­конов и местного законодательства.

Судебную власть на территории автономной обла­сти, автономного округа осуществляют суды. Также имеются органы прокурорского надзора.

Компетенция органов государственной власти авто­номной области и автономного округа довольно широка. Как записано в ст. 73 Конституции РФ, «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Россий­ской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Феде­рации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Формула «обладают всей полнотой государственной власти» означает, что органы власти автономной области и автономного ок­руга в пределах своих полномочий полностью самостоятельны, независимы и проводят политику, направлен­ную на эффективное развитие экономики, культуры, науки региона с учетом своих национальных и других потребностей.

Конкретные полномочия органов государственной власти автономной области, автономного округа такие же, как и у других субъектов РФ. Предметы совмест­ного ведения органов власти Федерации и автономий закреплены в ст. 72 Конституции, а исключительные полномочия органов власти автономной области и ав­тономного округа сформулированы либо в уставе, либо в соответствующем федеральном законе.

Как и другие субъекты РФ, автономии участвуют в реализации полномочий, принадлежащих исключитель­но органам власти Федерации. Это достигается через институт представителей.

Автономная область и автономный округ субъек­ты международных отношений. Они вправе заключать договоры и соглашения, участвовать в работе между­народных организаций и объединений, обмениваться дипломатическими и консульскими представительства­ми и т. д.

Для сохранения и поддержания исторически сло­жившихся традиционных форм хозяйствования, народных промыслов, самобытной культуры, рационального ис­пользования природных ресурсов Правительство Рос­сийской Федерации постановлением от 11 октября 1993 г. утвердило перечень районов проживания малочислен­ных народов Севера. Эти территории имеют особый статус и охраняются государством.

Хотя по Конституции РФ положение автономной области и автономного округа практически не отлича­ется от статуса других субъектов России, необходимо отметить следующее. Статус данных субъектов Рос­сийской Федерации достаточно не отработан, в опре­деленной степени противоречив. Так, по ст. 5 Консти­туции все субъекты обладают равными правами. Од­нако здесь же говорится, что одни субъекты (республи­ки) — это государства со всеми вытекающими отсюда последствиями, для характеристики же других упот­ребляется термин «автономный». Существо употребля­емых терминов настолько различно, что вряд ли можно говорить 6 декларируемом равенстве.

Большинство автономных округов находятся в составе краев или областей. Получается, что один «равный» субъект территориально входит в состав другого «равного» субъекта. Противоречие на­лицо. Поэтому чтобы каким-то образом стабилизиро­вать Федерацию, снять противоречия в государствен­но-правовом статусе субъектов, нужна долгая и кро­потливая работа по совершенствованию и Федерации, и ее субъектов.

 

1. Государственная Дума как палата Федерального Собрания РФ, ее полномочия и порядок деятельности. Порядок роспуска Государственной Думы.

 

К компетенции Государственной Думы отнесено принятие федеральных законов и утверждение федерального бюджета. Правом законодательной инициативы, т.е. внесения проектов законов на рассмотрение Государственной Думы, согласно ст. 104 Конституции РФ, обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, его члены, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по предметам их ведения.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы закон принимается, как правило, в трех чтениях. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. Для принятия федеральных конституционных законов необходимо квалифицированное большинство. Государственная Дума может преодолеть отклонение принятого закона Советом Федерации. Для этого необходимо, чтобы закон был принят 2/3 голосов от общего числа депутатов.

Согласно ст. 103 Конституции РФ, к ведению Государственной Думы относится: 1) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; 2) выражение вотума недоверия Правительству РФ, который либо принимается Президентом, либо глава государства распускает Государственную Думу и назначает новые выборы; 3) назначение и освобождение от должности Председателя Центрального Банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека; 4) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Государственная Дума принимает решения об объявлении амнистий.

Государственная Дума работает под руководством Председателя, который избирается из числа депутатов. В составе Государственной Думы создаются депутатские группы и фракции. Их целью является совместная деятельность и выражение единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой. В организации работы органа большую роль играет Совет Государственной Думы. В него входят Председатель Государственной Думы, руководители фракций и депутатских групп с решающими голосами, а также с совещательными голосами - заместители Председателя и председатели комитетов. Совет Государственной Думы осуществляет анализ поступающих законопроектов, оценивает их готовность, включает в план законопроектных работ и назначает ответственный комитет или возвращает инициатору.

Комитеты - это структурные подразделения Государственной Думы, осуществляющие подготовку законопроектов к рассмотрению. Ответственный комитет готовит заключение на проект, его представитель произносит содоклад в первом чтении закона. Комитеты обобщают поступающие поправки, рекомендуют их к принятию или отклонению.

На заседаниях Государственной Думы могут присутствовать Президент России и его Полномочный представитель в Федеральном Собрании, Председатель и члены Правительства Российской Федерации, представители Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии, члены Совета Федерации, представители средств массовой информации.

Могут быть приглашены на заседание представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой.

Работа Государственной Думы строится на основе принципов коллегиальности, свободного обсуждения вопросов и открытости. Отдельные заседания могут проводиться закрыто.

Депутаты Государственной Думы работают на постоянной профессиональной основе. Регламентом палаты предусмотрены следующие формы работы депутатов: участие в заседаниях палаты, Совета Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, фракций и депутатских групп; обсуждение вопросов на парламентских слушаниях; работа с избирателями.

Государственная Дума кроме законов принимает и иные правовые акты. Так, палата принимает постановления по следующим вопросам:

263

Тема 22. Федеральное собрание Российской Федерации

264

- об одобрении проектов законов и принятии федерального закона;

- о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

- о доверии и недоверии Правительству РФ;

- о назначении на должности и об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;

- о назначении на должность и об освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

- о назначении на должность и об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека;

- об объявлении амнистии;

- и по другим вопросам своей компетенции.

Государственная Дума вправе принимать также заявления и обращения, которые оформляются постановлением палаты. Более значимыми являются заявления Государственной Думы по международным вопросам. Эти заявления дают оценку различным внешнеполитическим акциям зарубежных государств.

Государственная Дума может быть досрочно распущена Президентом РФ по двум основаниям: 1) несогласие Президента РФ с вотумом недоверия Правительству РФ;

2) несогласие Государственной Думы с Президентом РФ по поводу представляемых кандидатур на пост Председателя Правительства РФ.

Конституция РФ ограничивает право Президента распускать Государственную Думу в следующих случаях: 1) в течение года после ее избрания; 2) с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

3) в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения; 4) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Эти гарантии логически вытекают из понимания того, что нельзя проводить чрезмерно часто парламентские выборы. Непозволительно также оставлять оружие роспуска парламента в руках Президента РФ в тот момент, когда против него выдвинуто обвинение, поскольку без такого ограничения отрешение Президента РФ от должности стало

 

Совет Федерации в законотворческом процессе участвует посредством одобрения законов, принятых Государственной Думой. Федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. Закон также считается одобренным, если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Под последнее правило не подпадают законы, которые обязательно должны быть рассмотрены и одобрены Советом Федерации. Это законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, войны и мира, статуса и защиты государственной границы РФ.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции Российской Федерации.

Компетенция Совета Федерации не ограничивается законодательным процессом. К исключительной компетенции Совета Федерации относится отрешение Президента РФ от должности. Палата назначает на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Назначает и освобождает от должности Генерального Прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной Палаты и половину состава ее аудиторов. Значительную часть исключительной компетенции Совета Федерации составляют вопросы, непосредственно затрагивающие интересы всех или большинства субъекты просто невозможным. Законодатель исключает возможности проведения выборов в периоды военного или чрезвычайного положения, поскольку усилия органов государственной власти в такие периоды отвлечены на другие цели, да и воля народа может проявиться неадекватно. Наконец, роспуск Государственной Думы за шесть месяцев до истечения полномочий Президента означал бы разрыв между парламентскими выборами и выборами Президента РФ в два месяца.

тов Федерации. Совету Федерации предоставлено право одобрять указы Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения и решать иные вопросы, отнесенные к компетенции Совета Федерации.

К компетенции Совета Федерации отнесено утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации. Вопрос этот рассматривается только по взаимному согласию субъектов Российской Федерации, границы между которыми предполагается изменить.

Совет Федерации принимает решение о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории России. Этот вопрос решается в соответствии с Федеральным законом «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению мира и безопасности» от 23 июня

1995 г.

В соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации, Совет Федерации может обратиться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Государственной Думы, Правительства РФ и ряда других нормативных правовых актов.

Совет Федерации по вопросам своего ведения издает постановления. Внутренняя организация палаты регулируется Регламентом. Этот документ достаточно подробно регулирует процедурные вопросы, закрепляет структуру палаты в виде комитетов и комиссий.

Из числа членов Совета Федерации выбирается Председатель и три его заместителя.

Решения Совета Федерации принимаются на основе принципов коллективности и открытости. На заседаниях палаты могут присутствовать представители средств массовой информации, Президент Российской Федерации, депутаты Государственной Думы, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели высших судебных органов, Генеральный Прокурор Российской Федерации. На заседание Совета Федерации могут быть приглашены представители государственных органов, независи-

Компетенция Совета Федерации

267

мые эксперты, ученые, специалисты, которые оказывают профессиональную помощь палате, например, путем предоставления квалифицированного заключения по обсуждаемому закону.

Для работы Совета Федерации необходимо присутствие на заседании не менее двух третей членов палаты. Заседания происходят под руководством Председателя. В Совете Федерации используют несколько видов выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово по обсуждаемому вопросу, выступление в прениях, справки, информации, заявления, обращения.

Совет Федерации по вопросам, отнесенным к его компетенции, а также по вопросам своей внутренней деятельности принимает постановления. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления.

Контрольные вопросы

• Какими актами регулируется порядок формирования палат Федерального Собрания Российской Федерации?

• Какими полномочиями в законодательном процессе обладает Совет Федерации?

• Как Вы понимаете ограничение предметов проектов законов, которые могут быть внесены судебными органами?

• Какие формы взаимодействия палат Федерального Собрания Вы можете назвать?