Киотский протокол - это первый шаг на пути снижения воздействия человека на климат путем уменьшения индустриальной эмиссии углекислого газа, в первую очередь теми странами, которые внесли и продолжают вносить наибольший вклад в дестабилизацию климата. Этот документ не учитывает всю антропогенную эмиссию углекислого газа, особенно эмиссию за счет уничтожения биомассы (землепользования), которая не меньше индустриальной эмиссии. Он не учитывает также в должной мере сток углекислого газа в естественные экосистемы стран, где такие экосистемы сохранились в значительном объеме. Не учитывает Протокол также биологический насос океана, как механизм стока антропогенной эмиссии. Остается неопределенной величина вклада антропогенной эмиссии в наблюдаемую величину потепления. Ненадежны модельные подходы к сценариям дальнейшего потепления. Тем не менее - это шаг в правильном направлении, который следует поддержать, так как два надежно наблюдаемых факта - потепление, подтверждаемое не только ростом температуры, но и другими изменениями окружающей среды, и очень быстрый рост концентрации углекислого газа и других парниковых газов подтверждают антропогенный вклад в потепление. Этот шаг полностью соответствует основному принципу принятия решений в области экологии и здоровья людей в условиях неопределенности - не навреди.
Необходимо рассматривать Киотский протокол с сугубо прагматических позиций. Как правило, все международные соглашения не имеют под собой научной основы. Наука дает только толчок к началу диалога по той или иной проблеме, а само соглашение представляет собой сбалансированный документ, который учитывает интересы, участвующих в нем сторон.
Каждое государство имеет также свою долю стока углерода в Мировой океан. Эта доля, очевидно, равна доли каждой страны в глобальной индустриальной эмиссии углерода.
Киотский протокол - чрезвычайно важный международный документ. Его нельзя рассматривать только с точки зрения экономической, экологической или политической выгоды. Прежде всего он основан на соблюдении принципа справедливости,этических принципах.
Главная задача Киотского протокола на данном этапе состоит, прежде всего, в том, чтобы продемонстрировать возможность эффективного контроля за антропогенными выбросами парниковых газов, отработать механизмы такого контроля на национальном и международном уровнях, создать предпосылки для вовлечения в этот процесс возможно большего числа стран и возможно большего числа источников выбросов во всем мире.
У Киотского протокола, если его понимать широко, как подход к решению глобальных экологических проблем, огромный потенциал. Но чтобы этот потенциал реализовать, нужно время. Только по мере развития Киотского процесса, в частности, по мере того, как в ходе консультаций и переговоров будут обретать реальные контуры обязательства стран, можно будет по-настоящему судить об эффективности Киотского протокола, о его пригодности для решения задач в сфере глобального климата и вообще в сфере глобальной экологии.
Такие крупные страны, как США, Австралия, Индия, Китай, отказались подписать Киотский протокол. Значит, они не видят в этом смысла?
На самом деле, Индия и Китай в 2002 г. признали (акцептовали) Киотский протокол решением своих законодательных органов и с тех пор являются его полноправными участниками. Что касается США и Австралии, то они сначала подписали Киотский протокол, а затем, в 2001 г., заявили о своем отказе его ратифицировать. Но и в Австралии, и в США предпринимаются весьма энергичные меры по ограничению выбросов парниковых газов. В Австралии принята соответствующая национальная программа и создан Наблюдательный совет из представителей заинтересованных министерств и ведомств. В США уже в половине штатов действуют программы по ограничению выбросов, в Чикаго создана первая в мире биржа для торговли выбросами, сенаторы МакКейн и Либерман внесли в Конгресс проект закона о торговле выбросами. Таким образом, приостановив формально свое участие в Киотском протоколе, США и Австралия остались в рамках киотского процесса.
Реализация программ по ограничению выбросов во многом изменит общий климат в экономике. Возросшие издержки компаний и обострение конкуренции на рынке вызовут сдвиг спроса в пользу климатически благоприятных товаров и проектов. Товары и проекты, характеризующиеся большими выбросами парниковых газов, будут постепенно вытесняться с рынка. Бизнес должен будет стать климатически ответственным. От компаний потребуют наличия сертифицированной системы управления выбросами парниковых газов, отвечающей международным стандартам. Такой стандарт в настоящее время разрабатывает Всемирная организация по стандартизации. А корпоративный стандарт учета выбросов, предложенный Всемирным бизнес-советом по устойчивому развитию, принят во многих странах в качестве национального стандарта.
Ведущие мировые компании, такие как BritishPetroleum, ShellInternational, Entergy, DuPont, Pechiney, Alcan и др., уже осознали эти новые рыночные реалии и предпринимают активные действия, чтобы им соответствовать. Некоторые из них (как, например, BritishPetroleum) не только ввели на своих предприятиях систему контроля за выбросами парниковых газов, но и организовали внутреннюю торговлю выбросами между своими предприятиями в целях минимизации затрат на их сокращениеБердин В., Васильев С., Данилов-Даниэлян В., Кокорин А., Кураев С., (2003). Киотский протокол: политика, экономика и окружающая среда. Буклет WWF. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.wwf.ru/pic/docdb//publ/kyoto_QA_eng.pdf.
ГЛАВА II. Киотский протокол как активатор международной кооперации в сфере защиты окружающей среды
Пилотный этап глобального экологического соглашения по предотвращению катастрофических изменений климата. Собственно климатический эффект от первой фазы Киотского протокола (2008- 2012 гг.) не велик, но важно начать практическую деятельность и запустить механизмы международной кооперации.
Первое глобальное соглашение об охране окружающей среды, основанное на рыночных механизмах регулирования, - отладка механизма международной торговли квотами на выбросы парниковых газов.
Международная поддержка национальных мер встранах, готовых к осуществлению значительных шагов по снижению выбросов парниковых газов, развитию возобновляемой энергетики, выполнению экологических проектов по адаптации экосистем к меняющемуся климату.
Сигнал для мировой экономики и бизнеса - из двух зол надо выбирать меньшее: чтобы предотвратить катастрофические изменения климата, придется заранее позаботиться о снижении выбросов парниковых газов.
Торговля квотами на выбросы
Возможности применения рыночных механизмов для решения природоохранных задач исследуются уже более 20 лет. Согласно экономической теории, механизмы, основанные на создании рыночных стимулов для снижения загрязнения окружающей среды, во многих случаях оказываются гораздо более эффективными, чем традиционные подходы (например, нормирование выбросов, платежи за загрязнение).
Одним из наиболее перспективных рыночных подходов к охране окружающей среды является механизм ограничения суммарных выбросов и торговли квотами.
«Передовики» инвестируют в новые установки и компенсируют часть затрат за счет продажи квот, «отстающие» покупают квоты и откладывают модернизацию до наиболее удобного момента.
Каждый источник выбросов, расположенный на определенной территории и подпадающий под требования снижения загрязнения, получает определенное количество квот (равное, например, его текущим выбросам) и возможность покупать и продавать квоты на рынке. В конце отчетного периода он должен иметь достаточное количество квот для покрытия своего реального выброса за установленный период. В противном случае источнику выбросов грозит внушительный штраф.
Рынки квот на выбросы уже перестали быть достоянием лишь экономической теории. «Пионерами» в практическом использовании механизма торговли квотами на выбросы в мире стали США. Начиная с 1970-х годов в США разрабатывались и внедрялись системы торговли квотами на загрязнения для решения различных экологических проблем: отказа от применения свинцовых присадок в бензине, сокращения выбросов двуокиси серы (SO2) для предотвращения кислотных дождей, снижения загрязнения воздуха оксидами азота и серы, регулирования производства хлорфторуглеродов и т. д.
Одна из наиболее эффективных рыночных программ в США - федеральная программа «Кислотные дожди», принятая в 1990 г. с целью радикального сокращения выбросов SO2 в стране. Ученые доказали, что эти выбросы влияют на образование кислотных дождей, выпадающих в различных штатах и угрожающих здоровью людей, экосистемам, сельскому хозяйству и т. д. В соответствии с этой программой каждый источник (всего их свыше 2000, в основном это электростанции) получает определенноеколичество квот на выбросы. Эти квоты могут свободно покупаться и продаваться на рынке. Общее количество квот ограничено, а разрешенный объем выбросов для каждого предприятия планомерно снижается до достижения уровня, установленного в качестве генеральной цели программы.
Как правило, квоты используются предприятиями для покрытия реальных выбросов. В случае превышения фактических выбросов над количеством имеющихся у предприятия квот оно должно купить недостающие квоты у другого предприятия или просто на рынке. В противном случае вступают в силу штрафные санкции (ставка штрафа значительно превышает цену квот) и даже уголовная ответственность за невыполнение природоохранного законодательстваБердин В., Васильев С., Данилов-Даниэлян В., Кокорин А., Кураев С., (2003). Киотский протокол: политика, экономика и окружающая среда. Буклет WWF. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.wwf.ru/pic/docdb//publ/kyoto_QA_eng.pdf.
Ограничения и возможности механизма торговли квотами
При всех положительных сторонах торговли правами на выбросы существуют и некоторые ограничения для ее применения. Эти ограничения прежде всего обусловлены закономерностями распределения выбросов в окружающей среде. В случае, когда выбросы из различных источников попадают в «общий котел», равномерно перемешиваются, и неважно, в каком месте сократили или увеличили выбросы, система торговли квотами может быть эффективной.
Однако не во всех случаях это условие соблюдается. Выбросы многих веществ могут оказывать негативное воздействие и на локальном уровне, например на здоровье людей, проживающих в зоне влияния выбросов. В этом случае рынок квот может быть малоэффективен. Более предпочтительными могут стать, например, административно-командные меры (жесткие нормативы выбросов, технологические стандарты и т. п.). Яркий пример тому - радиоактивное загрязнение. Вряд ли найдутся трезвомыслящие политики, готовые предоставить возможность предприятиям торговать между собой квотами на такое загрязнение.
Рынок квот не может быть эффективен, если в нем участвуют лишь несколько предприятий. Известно, что чем больше участников на рынке, тем больше его ликвидность (возможность быстро купить или продать свой товар), тем более конкурентными и объективными являются цены, а следовательно, и более эффективным становится сам рынок. Если же участников рынка мало, ни о какой эффективности и речи быть не может. Это продемонстрировали некоторые пилотные системы торговли квотами на выбросы углекислого газа.
Важным свойством, присущим системе торговли квотами, является избирательность ее действия. Например, при переходе с этилированного бензина на неэтилированный, система торговли может обеспечить гладкость этого процесса без чрезмерных потерь, связанных с преждевременным выбыванием оборудования, которое еще может работать, или потерь, связанных со скачкообразным изменением цен.
При создании системы торговли квотами на выбросы необходимо учитывать особенности природоохранной проблемы, которую следует решить. Также важно детально проанализировать, какие экономические стимулы создаст рынок квот для предприятий, насколько они будут соответствовать целям избранной экологической политики и насколько эффективным может стать сам рынок.
Что касается выбросов парниковых газов, то большинство из них не оказывает локального отрицательного воздействия на людей, экосистемы и т. д. и действительно не важно, в какой стране осуществляются выбросы, поскольку все они, в конце концов, оказываются в атмосфере и влияют на глобальный климат. Поэтому система ограничения суммарных выбросов и торговли квотами является наиболее привлекательным механизмом, который создает действенные стимулы для разработки и внедрения эффективных и экологически чистых технологий в глобальном масштабе.
Именно поэтому Киотский протокол к РКИК предусматривает механизм торговли квотами. По опыту США можно предположить, что затраты на выполнение обязательств, предусмотренных Протоколом, можно значительно снизить, если предоставить возможность странам и предприятиям самим выбирать стратегии сокращения выбросов, а углеродным инвесторам - вкладывать свои деньги там, где они могут получить максимальный эффект.
В соответствии с Киотским протоколом, если странаперевыполнила свои обязательства по ограничению выбросов, то она может продать ту или иную часть неиспользованной квоты другой стране при условии полного выполнения требований по доступу к торговле выбросами. Торговля квотами может происходить между странами на основании двусторонних соглашений. Страны также могут разрешить своим компаниям прямо или косвенно (при государственном посредничестве) участвовать в торговле квотами и сокращениями выбросов.
Действующие системы торговли квотами
За несколько лет до принятия Киотского протокола в мире начал формироваться углеродный рынок. На начальном этапе (середина 1990-х годов) на данном рынке уже совершались первые пилотные сделки по покупке/продаже квот и сокращений выбросов. Так, например, в 1997 г. американские компании «Ниагара Мохаук» и «Аризона Паблик Сервис» заключили сделку на продажу 2,27 млн. тонн СО2. Были и не совсем обычные сделки. В 1999 г. страховая компания IGF (США) и канадская компания «GreenhouseEmissionsManagementServices» купили у американских фермеров опцион на приобретение 2,8 млн. тонн СО2, сокращенных в результате перехода на безотвальную технологию возделывания сельскохозяйственных земель.
В настоящее время киотский углеродный рынок приобретает все более ясные черты: определяются основные покупатели и продавцы, формируются механизмы ценообразования на квоты, создаются брокерские конторы, открываются углеродные биржи, на которых уже ведутся торги.
Мощный стимул к развитию углеродного рынка в мире дает создание ряда национальных систем по торговле квотами. Первопроходцами на этом пути являются Дания и Великобритания. Эти страны предусмотрели возможность по интеграции своих национальных рынков в единую систему торговли квотами на выбросы парниковых газов Европейского союза. Данная система вступила в действие в 2005 году Киотский протокол и гражданское общество / На пути к устойчивому развитию России // №27. 2004. [Электронный ресурс]. URL: http://www.ecopolicy.ru/upload/File/Bull_32ru.pdf.
Дания. Киотский протокол и распределение ответственности по ограничению выбросов ПГ в ЕС требуют от Дании снижения выбросов к 2008-2012 гг. на 21% от уровня 1990 г. Выполнению этой цели должны служить план реформы электроэнергетики (принят в 1999 г.) и климатическая стратегия (2003 г.).
План торговли квотами на выбросы ПГ был одобрен в 2000 г. и введен в действие с января 2001 г. Он предполагает уникальную схему распределения квот (адаптивного наследования) и ограниченный банкинг квот. За невыполнение обязательств предусмотрен штраф 40 датских крон за тонну СО2.
За 2001-2003 гг. проведено: 21 «чистая» сделка на рынке квот общим объемом 1,3 млн. т СО2. Кроме того, были осуществлены 4 своп-сделки по другим единицам (Х>2 объемом 0,2 млн. т (опционы на право покупки в будущем по фиксированной цене).
В системе торговли участвуют около 70 источников в электроэнергетике, 160 котельных, 40 энергоемких промышленных предприятий, 5 офшорных источников. Всего около 275 участников.
Согласно Национальной климатической стратегии, принятой в марте 2003 г., рынок квот на выбросы ПГ является основным инструментом выполнения поставленных в ней целей. Для внутренних сокращений выбросов установлен предел стоимости на уровне 120 датских крон за тонну СО2.
Важная задача для правительства Дании - интеграция национального рынка в единый углеродный рынок Евросоюза. Одним из приоритетов в выполнении национальных обязательств Дании по Киотскому протоколу является сотрудничество с Россией по проектам сокращения выбросов ПГ.
Великобритания. Цель Великобритании по Киотскому протоколу - снижение выбросов парниковых газов на12,5% ниже уровня 1990 г. к 2008-2012 гг. Кроме того,правительство страны установило национальную цель - снижение выбросов (O2 на 20% ниже уровня 1990 г. к 2010 г. Национальный доклад по энергетике, опубликованный правительством в феврале 2003 г., предполагает сокращение выбросов (O2 примерно на 60% от текущего уровня к 2050 г.
Климатическая программа Великобритании включает в себя внутреннюю систему торговли квотами, которая начала работать в апреле 2002 г. Система открыта для всех секторов экономики страны, кроме транспорта. Ограничение выбросов и торговля планируются на перспективу 5 лет.
Правительство предоставило Ј215 млн. (300 млн. евро) в качестве стимула для начала торговли для тех источников, которые возьмут цели по сокращению выбросов на 5 лет. В марте 2002 года состоялся аукцион, который показал цену закрытия Ј53,37 (74 евро) за тонну СО2. В дополнение к механизмам торговли квотами с апреля 2001 г. вводится налог на энергопотребление для предприятий. Приняты соглашения между правительством и 44 энергоемкими секторами промышленности, включающими цели по повышению энергоэффективности и снижению выбросов углерода. Эти соглашения позволяют предприятиям самим определять наилучшие пути энергосбережения и приводят к экологическим выгодам. Выполнение целей, указанных в соглашениях, снижает ставку налога на изменение климата для данных предприятийна 80%.
На углеродном рынке страны созданы 44 отраслевых ассоциации в «зонтичных» соглашениях, с участием 6000 компаний. Участники могут купить разрешения на выбросы для выполнения обязательств или продать их, если цели «перевыполнены» Киотский протокол и гражданское общество / На пути к устойчивому развитию России // №27. 2004. [Электронный ресурс]. URL: http://www.ecopolicy.ru/upload/File/Bull_32ru.pdf.
В первый год произошло снижение выбросов на 4,64 млн. т СО2 прямыми участниками, это больше, чем требовалось на весь 5-летний период действия схемы. 22 из 34 прямых участников перевыполнили свои цели и аккумулировали для банкинга или продажи разрешений на 4,1 млн. т CO2. Остальные 12 участников превысили цели ограничения выбросов и купили разрешения для покрытия дефицита.
Действующие системы торговли квотами реализовали схему торговли для покупки (743 участника) или получения разрешений за перевыполнение целей (123 участника). В первый год осуществлена 2001 операция по передаче разрешений на выбросы, всего передано 7 216 105 разрешений.
Европейский союз начал разработку и активное публичное обсуждение системы внутренней торговли квотами с 2000 года. В 2003 г. Европейская комиссия, основываясь на положениях Рамочной конвенции ООН об изменении климата Киотского протокола и Марракешских соглашений, приняла директиву об организации системы торговли квотами на выбросы ПГ. На основании системы для многих предприятий, зарегистрированных в странах Евросоюза, с 2005 г. устанавливаются квоты на выбросы парниковых газов и начинает функционировать внутренний европейский рынок торговли квотами.
Согласно этой директиве предприятия должны проводить ежегодную инвентаризацию выбросов ПГ и представлять отчеты о выбросах ПГ. В случае, если выбросы превышают квоту, предприятия обязаны уплатить штраф либо предъявить документ установленного образца о том, что они участвовали в качестве инвесторов в реализации проектов по сокращению выбросов ПГ в других странах-участницах Киотского протокола за пределами Евросоюза. Это участие дает право на определенную часть сокращенных выбросов. Кроме того, предприятия могут свободно продавать и покупать неиспользованные квоты на выбросы ПГ у других предприятий в пределах Евросоюза, а также накапливать такие квоты и переносить их на последующие периоды.
В схеме торговли квотами ЕС участвуют все крупные стационарные источники выбросов (46% от общего объема выбросов CO2 в странах ЕС), в том числе производители тепло- и электроэнергии, нефтеперерабатывающие предприятия металлургическая целлюлозно-бумажная промышленность. Мелкие производители исключаются путем установления пороговых значений (мощность не менее 20 МВт).
Методы распределения квот внутри стран ЕС оставлены на усмотрение национальных правительств, но планы должны быть предварительно одобрены Европейской комиссией. Предполагается, что 90% квот будут выделены бесплатно, тогда как оставшиеся 10% могут быть выставлены на аукцион. Бесплатное распределение квот, вероятно, будет производиться на основе сложившегося уровня выбросов отдельных компаний. Торговля квотами в рамках европейской Директивы в настоящий момент рассматривается в Европе в первую очередь как внутренний механизм выполнения обязательств Европейского союза по сокращению выбросов. Связь схемы с международным рынком будет определена последующими законодательными документами.
Несмотря на то, что многие элементы европейского рынка углеродных квот пока не до конца определены, включая правила торговли с третьими сторонами в рамках механизмов гибкости Киотского протокола, правительства и компании европейских стран активно включают углеродную составляющую в процессы принятия своих инвестиционных решений. В настоящее время обсуждается один из важнейших вопросов - участие российских пред-приятий на европейском углеродном рынке.
Проекты совместного осуществления
Одним из механизмов гибкости Киотского протокола является реализация проектов совместного осуществления (ПСО) между странами. Это означает следующее: если две страны (или предприятия, зарегистрированные в этих двух странах), взявшие на себя обязательства по ограничению выбросов в рамках Киотского протокола, реализуют совместный проект по снижению выбросов или увеличению поглощения парниковых газов, регистрируют его в Секретариате РКИК и проходят все необходимые процедуры проверки (верификации) полученных результатов, то сокращенные выбросы могут быть переданы от одной стороны к другой. Например, японская компания инвестирует средства или передает свои технологии российской компании с целью снижения выбросов углекислого газа, а в обмен получает единицы сокращенных выбросов.
По сути дела, переуступка прав на выброс парниковых газов в рамках механизма ПСО и торговли углеродными квотами ничем не отличаются. Страна, получившая единицы сокращенных выбросов или единицы установленных количеств выбросов (часть национальной квоты) от другой страны, сможет дополнительно выбрасывать соответствующий объем парниковых газов на своей территории, а страна, передавшая такие единицы, - меньше.
Наиболее привлекательной чертой ПСО является возможность направлять инвестиции на снижение выбросов или увеличение поглощения парниковых газов целевым образом. Утечка инвестиционных ресурсов в этом случае минимальна, а результат тщательно отслеживается и контролируется. На этапе подготовки, регистрации и верификации ПСО подробно анализируются финансовые, технические, экономические и политические риски, связанные с их реализацией, что позволяет заранее отсеять неперспективные проекты. Если проект все же не будет успешен (например, выбросы не будут снижены), никакой передачи единиц сокращенных выбросов не произойдет.
