Правовое положение режима беженцев по Конвенции о статусе беженцев 1951 г.
Конвенция 1951 г. не только дала развернутое определение понятия «беженец», но и впервые в полном объеме регламентировала права и обязанности беженцев на территории страны убежища.
При регулировании правового режима беженцев Конвенция исходит из следующего:
а) государства имеют право не только оценивать, насколько лицо, ищущее убежища, подпадает под признаки беженца, закрепленные международным правом и национальным законодательством, но и установить соответствующий правовой режим проживания на территории государства;
б) до предоставления государством лицу официального статуса беженца оно становится беженцем с правом пользования некоторыми его правами с момента пересечения им границы страны убежища или постоянного места жительства (в случае лица без гражданства) в силу соответствия критериям определения со стороны властей в Конвенции;
в) при определении правового режима государство должно гарантировать предоставление беженцам основных прав и свобод человека, иными словами, соблюдать международные стандарты в области прав человека; в силу того, что беженцы являются иностранцами, их правовое положение должно соответствовать правовому режиму, «которым вообще пользуются иностранцы» (ст. 7), при соблюдении требования, касающегося «законного проживания» на территории страны пребывания (ст.ст. 15, 17—19, 21, 23, 24).
Определяющая роль государства в установлении правового статуса беженцев объясняет рекомендательный характер большинства статей Конвенции, а также закрепление нескольких правовых режимов, которые государство может установить для беженцев в зависимости от характера предоставляемых прав.
Конвенция устанавливает четыре правовых режима для беженцев:
1) национальный режим;
2) режим, аналогичный режиму для граждан государства обычного места проживания беженца;
3) наиболее благоприятный режим;
4) наиболее благоприятный режим или во всяком случае не менее благоприятный, чем тот, которым при тех же обстоятельствах пользуются иностранцы.
В качестве основания для более льготного режима, чем для других беженцев, Конвенция предусматривает проживание в стране убежища не менее трех лет (ст. 7); наличие супруга — гражданина страны проживания либо детей, имеющих гражданство данной страны (п. 2 ст. 17).
Национальный режим, такой же, как для граждан страны проживания, беженцу предоставляется в отношении пользования свободой исповедания религии (ст. 4), права обращаться в суд, права на получение пайков, при наличии системы, регулирующей распределение дефицитных продуктов, права на получение начального образования (ст. 22), права на правительственную помощь и поддержку, включая право на медицинское обслуживание (ст. 23), права на социальное обеспечение и применение норм трудового и налогового законодательства (ст.ст. 24, 29), право работать по найму, если беженцы соответствуют изложенным выше требованиям для получения льготного режима.
Режим, аналогичный режиму для граждан государства обычного местожительства беженца, распространяется на авторские и промышленные права, такие как: право на изобретения, модели, торговые марки, названия фирмы, а также на литературные, художественные и научные произведения (ст. 14).
Наиболее благоприятный режим устанавливается в отношении права на создание и участие в ассоциациях неполитического характера, не преследующих коммерческие цели, а также профессиональных союзах, права работы по найму, если беженец не удовлетворяет критериям для получения национального режима (ст. 15, п. 1 ст. 17).
Наиболее благоприятный режим или во всяком случае не менее благоприятный, чем тот, который получают иностранцы, предоставляется в отношении прав на приобретение движимого и недвижимого имущества, а также в отношении арендных договоров, касающихся этого имущества (ст. 13), права самостоятельно заниматься сельским хозяйством, ремеслами и торговлей, учреждать торговые и промышленные товарищества, права на свободные профессии (ст.ст. 18, 19).
Такой же режим устанавливается в отношении права на жилищное обеспечение, возможности получать среднее и высшее образование, признания иностранных дипломов и степеней, освобождения от уплаты за обучение, а также предоставления стипендий (ст.ст. 21, 22).
Наряду с закреплением общих прав беженцев, соответствующих общепризнанным стандартам прав человека, Конвенция устанавливает специальные права, обусловленные особым положением беженцев как лиц, которые в большинстве случаев утрачивают фактическую и правовую связь с государством либо не имеют документов, устанавливающих их личность, или прибывают страну убежища незаконным путем. В частности, Конвенция налагает обязательства на государство предоставить беженцам, прибывшим на территорию государства законным путем, свободу передвижения и свободу выбора места жительства в пределах территории страны убежища (ст. 26) и выдавать беженцам удостоверение личности, если они не обладают поездными документами (ст. 21). Закрепляя принцип невысылки беженцев, законно проживающих на территории государства, за исключением соображений государственной безопасности, Конвенция предписывает государству предоставить таким беженцам достаточный срок для выезда в другую безопасную страну (ст. 32).
На защиту интересов беженцев направлена статья 8 Конвенции, запрещающая применение исключительных мер государством в отношении имущества или интересов граждан иностранного государства, даже если беженцы являются гражданами этого государства.
Отдавая предпочтение правам беженцев, Конвенция закрепляет их обязанности в отношении страны проживания, заключающиеся в подчинении ее законам и распоряжениям, а также мерам в отношении общественного порядка (ст. 2).
4.2. Прекращение статуса беженца
Конвенция 1951 г. детально регламентирует основания для прекращения статуса беженца. К ним относятся: 1) добровольное возращение под защиту страны своей гражданской принадлежности; 2) добровольное восстановление гражданства; 3) приобретение нового гражданства; 4) добровольное возвращение на жительство в страну, где он имел опасения стать жертвой преследования; 5) невозможность более отказываться от пользования защитой страны своей гражданской принадлежности, ибо обстоятельства, на основании которых оно было признано беженцем, более не существуют; 6) возможность для лица, не имеющего определенного гражданства, вернуться в страну своего прежнего местожительства, ибо обстоятельства, в силу которых оно было признано беженцем, более не существуют (ст. 1 С). Два последних пункта основываются на понимании того, что международная защита более не требуется в силу существенных изменений в стране и, следовательно, причин, в силу которых лицо стало беженцем, более не существует (п. 115 Руководства). По мнению УВКБ ООН, перечисленные основания для прекращения статуса беженца являются исчерпывающими и никакие другие причины не могут быть приведены «в оправдание изъятия статуса беженца» (п. 116 Руководства).
Проанализируем основания для прекращения статуса беженца с учетом толкований, изложенных в Руководстве УВКБ ООН по процедурам и критериям определения статуса беженца.
Все основания прекращения статуса беженца можно разделить на две группы: изменения в статусе беженца, которые произошли по инициативе беженца (первые четыре основания), и те, которые произошли помимо его воли (два последних основания).
Основания прекращения статуса беженца первой группы:
1) добровольное возвращение под защиту страны своей гражданской принадлежности. Это основание включает три обязательных условия: а) добровольность, б) явно выраженное намерение попросить защиту у страны своего гражданства, в) беженец должен действительно получить такую защиту. Доказательством возобновления пользования защитой своего государства является получение национального паспорта или продление срока его действия. Однако, если владельцу национального паспорта не разрешают въезд в его страну, это является основанием для сохранения статуса беженца;
2) добровольное восстановление прежнего гражданства. Если прежнее гражданство предоставлено по закону, это будет расценено как добровольное приобретение гражданства при наличии возможности отказаться от него и соблюдении следующих условий: беженец имел полную информацию, но не воспользовался ею сознательно либо он не может назвать причины, подтверждающей, что восстановление гражданства его прежнего государства не входило в его планы (п. 128 Руководства);
3) приобретение нового гражданства и пользование защитой своей новой страны. Обычно речь идет о приобретении гражданства страны проживания беженца. Но бывают случаи, когда беженец приобретает гражданство другой страны, что тоже ведет к прекращению статуса беженца;
4) добровольное поселение в стране, где существовала опасность преследования или вне пределов которой лицо находилось, боясь преследования. Это основание относится к беженцам, как имеющим гражданство, так и без гражданства и применяется к тем беженцам, которые, вернувшись в страну своего гражданства или постоянного местожительства, не утратили статус беженца по первым двум основаниям. Главным в данном основании является формулировка «добровольное поселение», означающая, что лицо возвращается в страну своего гражданства или обычного местожительства для постоянного проживания. Временное посещение страны гражданства без национального паспорта, а лишь с проездными документами, выданными страной убежища, не означает поселения и не ведет к прекращению статуса беженца (п. 34 Руководства).
Основания прекращения статуса беженца второй группы:
5) отсутствие обстоятельств, на основании которых граждане были признаны беженцами. К таким обстоятельствам относятся радикальные изменения в стране, которые могут устранить опасения граждан в возможности их преследования. Исключением из этого основания является ситуация, когда лицо в прошлом подвергалось жестоким преследованиям и поэтому продолжает оставаться беженцем, даже если в его стране произошли радикальные изменения. Этому могут препятствовать субъективные причины: прошлый негативный опыт, а также сохранение прежнего отношения к нему местного населения (п. 136 Руководства);
6) лица без гражданства, у которых причин быть беженцами более не существует. Это основание относится только к лицам без гражданства, которые могут вернуться в страну постоянного местопроживания, потому что обстоятельства, которые вызывали опасения их преследования, подверглись радикальному изменению (п. 137 Руководства).
Следует подчеркнуть, что независимо от основания прекращения статуса беженца, он не должен немедленно покинуть страну убежища и ему должен быть предоставлен достаточный срок для выезда в другую страну.
4.3. Исключение из статуса беженца
Наряду с прекращением статуса беженца Конвенция предусматривает исключение из статуса беженца (ст. 1 D, F). Такие положения Конвенции распространяются на лиц, которые по внешним характеристикам подпадают под понятие беженца, сформулированное в статье 1, но в силу исключений, установленных Конвенцией, им статус беженцев не предоставляется.
Как всякая демократическая страна, Россия сталкивается с проблемой миграции. Перемещения больших групп людей из других стран в Россию и на территории России в основном являются следствием распада СССР и возникших в связи с этим межнациональных конфликтов, а также преследований людей по разным основаниям. Эти миграционные потоки, часто весьма мощные, порождают необходимость решения сложных вопросов гражданства и обеспечения прав человека. Законодательство закрепляет в отношении таких людей два правовых статуса: беженца и вынужденного переселенца. Первый — Федеральным законом «О беженцах» (в редакции от 28 декабря 2010 г.), второй — Законом РФ «О вынужденных переселенцах» (в редакции от 16 октября 2010 г.).
Беженцами признаются лица, не имеющие российского гражданства, прибывшие или желающие прибыть на территорию Российской Федерации.
Эти лица не могут или не желают пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности из опасений стать жертвами преследований по признаку расы, национальности, гражданства, вероисповедания, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям.
Беженцем не может быть признано лицо, совершившее преступление против мира, человечности, военное преступление или другое тяжкое преступление неполитического характера. Правовой статус беженцев регулируется Международной конвенцией о статусе беженцев, принятой 28 июля 1951 г., к которой в 1992 г. присоединилась и Россия.
Ходатайство лица, желающего получить статус беженца, рассматривается компетентными органами, которые при наличии необходимых данных выдают ему свидетельство, предоставляющее ряд прав (проживать в центре временного размещения, получать питание, пользоваться медицинской помощью, получать пособие). Такое лицо несет обязанность соблюдать Конституцию РФ, законы и иные правовые акты, своевременно прибыть в центр временного размещения, проходить медицинские осмотры и др.
Компетентный орган МВД принимает решение о признании лица беженцем и выдаст ему удостоверение, на основании которого лицо пользуется правами российского гражданина, а также рядом льгот по налогам и сборам. Лицо, ходатайствующее о признании его беженцем и находящееся на территории Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации проходит процедуру идентификации личности, включая обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию, по месту подачи ходатайства. Лицо признается беженцем на срок до трех лег. При сохранении обстоятельств, вынудивших его покинуть свою страну, этот срок может продлеваться на каждый последующий год. Статус беженца позволяет работать по найму или заниматься предпринимательской деятельностью, приобретать в собственность недвижимое имущество (на условиях для иностранных граждан), ходатайствовало получении российского гражданства. Беженец не может быть возвращен против его воли в страну, которую он покинул, но он при определенных условиях утрачивает статус беженца (при получении гражданства РФ или другого государства, выезде за пределы России на постоянное жительство, при умышленном представлении ложных сведений, добровольном принятии защиты государства, территорию которого он был вынужден покинуть). Государство оказывает помощь в приеме, признании, размещении и обустройстве беженцев. Согласно постановлению Правительства РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые не признаются беженцами в соответствии с Федеральным законом «О беженцах», но по гуманитарным соображениям не могут вернуться на свою родину, предоставляется возможность временного убежища на территории Российской Федерации.
