Пользователей и групп может создавать суперпользователь (root) или же обычный пользователь через sudo.

sudo — это утилита, предоставляющая привилегии root для выполнения административных операций в соответствии со своими настройками. Она позволяет легко контролировать доступ к важным приложениям в системе. По умолчанию, при установке Ubuntu первому пользователю (тому, который создаётся во время установки) предоставляются полные права на использование sudo. Т.е. фактически первый  пользователь обладает той же свободой действий, что и root. Однако такое поведение sudo легко изменить. Но не каждый пользователь сможет через sudo создать нового пользователя. Всё зависит от того, какими правами обладает пользователь на ту же команду sudo.