Концепция (от лат. согйерШо) означает систему взглядов, определенное понимание явлений, процессов в целях выработки конкретных направлений совершенствования деятельности в любой сфере общественной жизни. С 1965 года прокурорский надзор является самостоятельной отраслью правовой науки, а по номенклатуре научных специальностей - самостоятельной учебной дисциплиной.
В период реформирования государства (с 1990 года) прокурорский надзор, как самостоятельный вид государственной деятельности, стал предметом острой научной дискуссии. Тогда и возникла необходимость разработать научно- обоснованную концепцию организации и деятельности прокуратуры в этих условиях. После серии научно-практических конференций, научных публикаций видных правоведов страны в 1993-1994 годах в стенах НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ был разработан проект концепции развития прокуратуры на переходный период как многофункционального органа за надзором и исполнением законов. Реализация подавляющего большинства положений этой концепциинашла свое отражение в новой редакции ФЗ «О прокуратуре РФ» 1995 года. Вместе с тем в настоящее время сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования законодательного обеспечения на четко обозначенной концептуальной основе.
С точки зрения ученых и практиков, выработанной на основе аналитических и прогностических исследований, предмет и содержание концепции прокурорского надзора, ее сущность состоят в том, чтобы определить:
степень эффективности сложившейся системы, структуры и полномочий органов прокуратуры на современном этапе;
необходимость сохранения понятия высшего надзора органов прокуратуры за исполнением законов в государстве;
место органов прокуратуры в системе государственных органов;
соответствие действующего законодательства требованиям по обеспечению единства, централизации и независимости органов государства;
дальнейшее совершенствование прокурорского надзора в плане реализации судебной реформы в РФ;
конкретные меры законодательного и организационного характера по преобразованию, организации и деятельности прокуратуры.
Научными исследованиями в области прокурорского надзора подтвер-ждается необходимость дальнейшего расширения возможностей прокуратуры по воздействию на состояние законности, повышения ее правового статуса как органа, входящего в систему государственной власти.
В этой связи реформирование российской прокуратуры на современном этапе предлагается осуществить на основе следующих концептуальных идей:
1 . Реформирование прокуратуры должно происходить в соответствии с задачами и параметрами строительства в России правового демократического госу-дарства. Однако правовое государство трудно представить без сильной многофункциональной прокуратуры.
Это означает:
дальнейшее совершенствование законодательства о прокуратуре - конституционное и отраслевое;
усиление на этой основе влияния прокуратуры на состояние законности и правопорядка;
активную защиту прав личности, интересов общества и государства.
Иными словами, необходима жесткая защита ценностей социальной
справедливости.
Обеспечение реальной независимостипрокуроров от местной власти.
Актуальнейшая проблема единства федерального государства находится в тесной связи с борьбой против местничества и сепаратизма (обеспечение вертикали власти). Позитивное ее решение возможно только при условии реального обеспечения единства законности на всей территории страны. В качестве важнейшего института, цементирующего Российское государство, способна выступить прокуратура как своеобразный гарант обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.
Однако обеспечить реальную независимость прокуроров всех уровней (кроме Генерального прокурора) не так просто. Принципу централизации в организации и деятельности органов прокуратуры препятствует ст. 13 ФЗ «О прокуратуре РФ», где прописана необходимость согласования назначения прокурора субъекта РФ по согласованию с органами государственной власти этих субъектов. На взгляд видных специалистов укреплению независимости прокуроров может послужить законодательное закрепление принципа несменяемости прокуроров (ст. 121 Конституции РФ обеспечивает в отношении судей реализацию этого принципа).
Учет правовых традиций России и ее исторического опыта.
Феномен прокуратуры любого государства следует оценивать в контексте социально-политических условий его функционирования национальных традиций, особенностей правовой культуры народа и др. факторов. Именно такой вывод сделан в итоговых документах встречи представителей Совета Европы с Генеральной прокуратурой РФ. 8-9 января 1997 года. С учетом этого факта в концепции предлагаются осуществлять основные направления реформирования органов про-куратуры.
Широкое обобщение зарубежного опыта правоохранительной дея-тельности.
Изучение зарубежного опыта правоохранительной деятельности с позиций возможного его использования в нашей стране объективно способствует со-вершенствованию деятельности органов прокуратуры РФ в современных условиях.
Использование такого рода опыта отдельных зарубежных стран по разработке национальных и региональных программ борьбы с преступностью, координации правоохранительной деятельности, сотрудничеству с общественными орга-
низациями, правовой экспертизе нормативных актов определено в концепции как приоритетное направление, заимствование этого опыта. Но вместе с тем, по замыслу авторов концепции, следует избегать принудительного характера внедрения инородных правовых образований в государственно-правовую материю российского общества.
Ориентация на эволюционное, постепенное преобразование прокурорской системы.
Такой подход, обозначенный в Концепции, предопределяет два этапа реформирования института прокуратуры в РФ: переходного периода и политической и правовой стабилизации. Каждому из них присущ свой тип прокуратуры, от-ражающий объективные потребности обеспечения законности, поддержания устойчивого правопорядка и реальной борьбы с преступностью. Для осуществления этого направления концепции должны найти законодательное закрепление.
Усиление правозащитной функции прокуратуры.
Правозащитный потенциал ФЗ «О прокуратуре РФ» усилен выделением специальной функции надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В концепции выдвигается необходимость решения следующих задач для органов прокуратуры;
дополнить судебную форму защиты прав граждан;
компенсировать издержки становления института парламентского Уполномоченного по правам человека;
обеспечить функционирование многовариантной, альтернативной системы охраны прав граждан.
И главное - результативность надзора за соблюдением прав и интересов граждан должна стать определяющим критерием оценки деятельности всейпрокурорской системы.
Расширение правовых и организационных возможностей воздействия прокуратуры на законность в сфере экономических отношений и обеспечения экономической безопасности страны.
Под предлогом способствования развитию рыночных отношений и свободе предпринимательства в настоящее время прокурорский надзор из сферы экономических отношений фактически устранен. Соответственно ограничены права прокуроров в арбитражном, гражданском и конституционном судопроизводстве.
В концепции предлагается существенно повысить эффективность прокурорского надзора за исполнением законов в следующих сферах экономики:
финансов и налогов;
охране государственной собственности;
охране природных ресурсов;
в землепользовании;
во внешнеэкономической деятельности;
в добывающих отраслях.
Однако при этом придется преодолеть попытки заинтересованных кругов верхних слоев нашего общества по дальнейшему ослаблению прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики.
Реформирование «общенадзорной» деятельности прокуратуры.
Концепция развития органов прокуратуры излагает необходимость
четкого установления пределов и предмета общенадзорной деятельности за счет сосредоточения правоохранительного потенциала:
на обеспечении прав граждан и коллективов, определенных групп, которые сами не всегда могут защитить свои интересы (инвалиды, недееспособные, несовершеннолетние, престарелые), и предъявление исков в их защиту;
деятельность тех структур органов власти, от которых главным образом зависит нормальное функционирование государства (институтов исполнительной власти, контролирующих органов - их административная деятельность);
активизации надзора за совершенствованием ведомственного и местного нормотворчества на предмет их соответствия законам РФ;
внесении поправки в ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» и включении в предмет прокурорского надзора деятельность коммерческих и некоммерческих ор-ганизаций;
восстановлении права прокурора возбуждать дисциплинарное преследование правонарушителей и выносить официальное предостережение должностным лицам, допустившим правонарушение.
Расширение функции координации прокуратурой правоохранительной деятельности.
Многообразие задач координации круга ее участников, разнопланового характера их деятельности диктует необходимость более развернутого законодательного регулирования осуществляемой прокуратурой функции координации, нежели это сделано в ст. 8 ФЗ «О прокуратуре РФ». По замыслу авторов концепции, ее необходимо выделить в законе в самостоятельный раздел, в котором обозначить предмет, основные параметры правового статуса и полномочий прокуроров, как координаторов, а также правовых средств реализаций данной функции.
Обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействия прокуратуры с судебной властью.
Судебная власть, при безусловном обеспечении независимости суда, не может успешно решать поставленные перед ней задачи без взаимодействия под-держки всей правоохранительной системы и прокуратуры в особенности. Взаимодействие суда и прокуратуры - это проблема сотрудничества и обоюдного профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности. Здесь следует исходить из того, что любой госу-дарственный орган, лишенный внешней профессиональной оппонентуры и внешнего контроля, ожидает перерождение. Контроль суда за законностью применения прокуратурой мер процессуального принуждения на предварительном следствии, как и контроль прокурора за законностью судебных решений, путем их опротестования в вышестоящие суды, не может рассматриваться как способ ограничения их независимости.
Напротив, Концепция предполагает необходимую активизацию взаим-ного контроля суда и прокуратуры за законностью процессуальных действий и решений путем дальнейшего закрепления этих позиций в законодательстве.
Идеи радикальных изменений уголовного процесса, его принципов, форм в сторону демократизации и гуманизации были выражены в концепции судебной реформы в Российской Федерации, разработанной группой экспертов и одобренной Верховным Советом РСФСР <*>. Предложения по судебной реформе были обсуждены и на Съезде судей Российской Федерации <**>.
В Постановлении Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. "О концепции судебной реформы в РСФСР" сказано:
1. Считать проведение судебной реформы необходимым условием функционирования РСФСР как демократического правового государства и одним из приоритетных направлений законодательной деятельности.
2. Признать главными задачами судебной реформы в Российской Федерации:
утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, не зависимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной;
защиту и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;
закрепление в нормах уголовного процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов, положений, отвечающих рекомендациям юридической науки;
достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обеспечения работников правоохранительных органов;
обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики.
3. Рассматривать в качестве важнейших направлений судебной реформы:
создание федеральной судебной системы;
признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;
расширение возможностей обжалования в суде неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;
организацию судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;
дифференциацию форм судопроизводства;
совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости.
4. В новом законодательстве должны быть исключены все рудименты обвинительной роли суда, имевшиеся в УПК РСФСР, а именно:
право суда (судьи) возбуждать уголовные дела;
обязанность суда, а не прокурора-обвинителя, направлять подсудимому копию обвинительного заключения;
обязанность суда восполнять пробелы предварительного расследования за счет самостоятельного поиска доказательств;
оглашение судом обвинительного заключения;
право суда вести первым допрос подсудимого и других участников судебного разбирательства;
обязанность продолжать процесс при отказе прокурора и потерпевших от обвинения;
обязанность направлять уголовные дела на доследование при неполноте расследования;
право председателей вышестоящих судов приносить протесты против интересов осужденного по мотивам необоснованного оправдания, применения закона о менее тяжком преступлении, излишней мягкости наказания.
5. Уголовный процесс должен быть построен на началах состязательности. Это означает разделение и персонификацию функций обвинения, защиты и разрешения дела, равноправие сторон обвинения и защиты в состязательном судебном разбирательстве.
В числе ключевых положений судебной реформы предлагалось:
введение суда присяжных;
дифференциация форм уголовного судопроизводства;
судебный контроль за законностью и обоснованностью производства на ранних стадиях процесса;
развитие принципа состязательности на досудебных стадиях процесса и в судебном разбирательстве;
лишение правосудия обвинительных черт;
определение жестких критериев допустимости доказательств и введение практики правил своевременного исключения недопустимых доказательств;
расширение прав сторон по собиранию и приобщению доказательств.
Судебную реформу как одно из направлений формирования правового государства нельзя понимать узко, как относящуюся только к положению и деятельности суда или к отдельным частным поправкам и дополнениям действующего законодательства. Это коренное преобразование всей организации государственных органов, ведущих уголовный процесс, это существенные изменения в принципах и порядке судопроизводства, положении личности в уголовном процессе.
Усиление судебного контроля за соблюдением конституционных прав и свобод граждан на предварительном следствии означает, что только по решению суда должны быть возможны арест, заключение под стражу, обыск, выемка почтово-телеграфной корреспонденции, прослушивание телефонных разговоров.
Концепция судебной реформы была положена в основу разработки УПК, принятого Государственной Думой 22 ноября 2001 г. В нем воплощаются принципы судопроизводства, изложенные в Конституции РФ и международно-правовых документах, в том числе усиление судебного контроля за законностью действий и решений, принятых в ходе предварительного расследования, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, особенно в досудебных стадиях, равноправие и состязательность сторон в суде <*>. Кодекс введен в действие с 1 июля 2002 г., за исключением положений, для которых Федеральным законом "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" установлены иные сроки и порядок введения в действие
