25 листопада 1917 р. УЦР ухвалила Закон про порядок видання законів, за яким до утворення Російської федеративної республіки і видання її конституції виключне і неподільне право видавати закони для УНР належало УЦР, а право видавати розпорядження у сфері урядування на підставі закону належало Генеральним Секретарям УНР. Поза тим, цей закон підтвердив чинність російського законодавства, не скасованого Універсалами, законами і постановами УЦР і Генерального Секретаріату. Водночас розпочався процес формування власної правової системи.
В галузі державного будівництва найвагомішим з огляду на стратегічні завдання УЦР був закон “По вибори до Установчих зборів УНР” – найбільший за обсягом, 183 статті якого регламентували порядок організації і проведення виборів. Він затверджувався у 2 етапи. Спершу, 11 листопада 1917 р. УЦР ухвалила його перший розділ, що складався з 10 глав: “Загальні статті” (зокрема, перелік виборчих округів), “Про виборче право” (право участі у виборах до Установчих зборів УНР мали громадяни Російської республіки обох статей, яким до дня виборів виповнилось 20 років; позбавлялись виборчих прав засуджені особи, боржники, визнані судом банкрутами, військовослужбовці, які самочинно залишили військо, та члени царського роду), “Про установи, які відають проведенням виборів до Українських Установчих Зборів” (ці функції належали головній, окружним, повітовим і міським комісіям у справах виборів до УУЗ та дільничим виборчим комісіям; притому головній комісії, яка обиралась УЦР у складі 16 осіб, доручався, зокрема, загальний контроль за ходом виборів та вироблення і видання загальних інструкцій і постанов на доповнення і реалізацію виборчого закону), “Про виборчі списки”, “Про кандидатські списки”, “Про подавання і підрахунок виборчих карток”, “Про встановлення результату виборів” (за пропорційною системою), “Про порядок вступлення на місце членів, які виступають з УУЗ”, “Про забезпечення вільності і правильності виборів” (встановлювалась система покарань за порушення виборчого законодавства, зокрема за зняття, розірвання, прикривання чи зміну виставлених привселюдно виборчих відозв, повідомлень чи списків передбачався арешт на строк до одного місяця або штраф до 100 крб.), “Про трати на вибори до УУЗ”. 16 листопада УЦР затвердила другий розділ закону про вибори до УУЗ, три глави якого визначали специфічні особливості виборів в армії, на флоті і у тилу. УЦР затвердила також “Правила про спільну з цивільним населенням участь у виборах частин армії і флоту” та “Інструкцію для користування розділом першим Закону про вибори до УУЗ УНР”. Вибори мали відбутись 27 грудня 1917 р., а Установчі Збори відкритись – 9 січня 1918 р.; у деяких округах вибори таки відбулись, але у решті – перешкодила війна, і лише 11 квітня Мала Рада ухвалила провести їх 12 травня там, де вони не відбулись.
Неоднозначно розвивалась діяльність УЦР у сфері правового забезпечення економічної реформи. Ідеологія цих перетворень визначалась проголошеними ІІІ Універсалом гаслами упорядкування праці робітників і виробництва та рівномірного розподілу продуктів споживання. Відповідно, УЦР мала виробити правові підходи до реалізації концепції соціально орієнтованої і керованої економіки, але не здійснила цього через політичні причини, хоча й прийняла низку важливих актів. На початку січня 1918 р. УЦР ввела в дію Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів УНР – вони випускались Державним банком у розмірі, суворо обмеженому реальними потребами грошового обігу. Деякі акти регламентували оподаткування; так, за законом від 9 грудня 1917 р. всі державні податки і прибутки, отримувані на території УНР, вважались прибутками державного скарбу УНР. Держаний бюджет так і не вийшов за межі проміжних рішень; 11 квітня 1918 р. було ухвалено закон “Про тимчасові розписки видатків на 1918 рік”, за яким до прийняття першого бюджету УНР державні видатки переводились на підставі тимчасових розписів, що складались відповідними міністерствами на кожні 4 місяці і подавались через Міністерство фінансів на затвердження УЦР.
В галузі соціального забезпечення УЦР ухвалила закон “Про 8-годинний робочий день”, який також регламентував найм жінок і неповнолітніх, нічну працю, правовий режим особливо шкідливих виробництв і робіт та ін.
УЦР працювала законодавчо й в інших галузях права – від кримінального (скасування ІІІ Універсалом смертної кари та видання 19 листопада 1917 р. закону про амністію) до міжнародного (зокрема, 26 квітня 1918 р. Генеральне писарство подало на її розгляд законопроект про приєднання до Всесвітнього поштового союзу).
Негативно вплинули на законодавчу діяльність УЦР брак часу і професіоналізму, а також політичні й ідеологічні суперечки, особливо щодо проблеми власності. УЦР постійно декларувала прагнення розбудувати УНР на соціалістичних засадах, це визначило ставлення лідерів уряду до приватної власності. В документах УЦР використовуються терміни “право порядкування” і “право користування”. Грушевський був рішучим противником самого поняття “святість прав власності”, а особливо ідеї власності на землю. ІІІ Універсал скасував право приватної власності на землю. Генеральний Секретаріат розповсюдив офіційне роз’яснення до Універсалу, вказавши, що скасування прав власності на землю слід розуміти як перехід її до трудового народу УНР, а отже колишнім власникам заборонено продавати, купувати, закладати, дарувати чи передавати будь-кому у власність іншим способом землю, оскільки ці землі належать не окремим особам чи інституціям, а усьому трудовому народу; притому скасування власності мали остаточно підтвердити УУЗ. Заборонялись самочинні захоплення земель та інші “революційні” акції.
Аналогічний принцип було покладено й в основу Земельного законопроекту, ухваленого наприкінці січня 1918 р., який, зокрема, встановлював, що всі землі відводяться земельним комітетам у приватнотрудове користування сільських громад і добровільно створених товариств. Закон дозволяв перехід права користування у спадщину. Однак, сільський пролетаріат не був задоволений лише законодавчими обіцянками, очікуючи реальної соціалізації землі, а заможне селянство, навпаки, висловлювало обурення і агітувало проти УЦР. 29 квітня 1918 р. УЦР водночас з Конституцією, де взагалі нема положення про власність, ухвалила поправку до Земельного закону, за якою ділянки розміром до 30 десятин не підлягали соціалізації.
9 січня 1918 р. УЦР ухвалила Закон про національно-персональну автономію національних меншин, про що мали укладатись спеціальні національні кадастри або іменні списки відповідних національностей, а остаточне вирішення проблем національних меншин, зокрема визначення компетенції Національних союзів, яким належало право представництва певної нації, що проживає на території УНР, перед державними і громадськими установами, покладалось на УУЗ. Попри визнання деякими політологами цього закону “проявом великодушності українських політичних лідерів, подією, що не мала прецеденту в історії людства” (Т.Гунчак), він викликав неоднозначну реакцію у тодішньому суспільстві. Проблемаполягала у тому, що серед усіх “запланованих” національних меншин лише поляки прагнули організуватись для захисту своїх національних інтересів; а ситуація з російськомовним населенням виявилась неможливою до вирішення, так як російська народність в УНР не проживала відокремленими колоніями, а водночас у східноукраїнських, а особливо промислових, містах більшість становили зросійщені українці і частково природні росіяни (урядовці, військові, купці, робітники), і всі вони зжились з російською культурою, виховались у ній, були пройняті загальноросійським патріотизмом, тож не бажали визнавати себе на Україні за якусь “національну меншість”; а поза усім цим, кожен з них міг на завтра національно усвідомитись і стати вже українцем, і навпаки, соціаліст-українець, ставши більшовиком, вже виступав проти українського руху. Внаслідок цих причин, як підсумовує Дм.Дорошенко, закон про національно-персональну автономію, яким так пишались лідери УЦР, вважаючи його зразком побудови міжнаціональних відносин, насправді не викликав жодного розуміння і вдячності з боку національних меншин, яких був покликаний “ощасливити”.
Ще складнішою виявилась доля Закону про громадянство від 2-4 березня 1918 р., за якимгромадянином УНР визнавався той, хто народився на території України і пов’язаний з нею постійним перебуванням. Всі інші могли клопотати про прийняття їх в українське громадянство. Але реально це право мали лише ті особи, які постійно прожили 3 роки на території України і ніколи не займались діяльністю, спрямованою проти Української державності, причому це положення не поширювалось на тих, хто до 1 серпня 1917 р. проживав за межами УНР і лише в час війни прожив 3 роки на території України яквійськовослуклопотання про українське громадянство – 3-6 місяців з дня опублікування закону, та дозволу на перебування в Україні іноземців і тих, хто відмовився від українського громадянства, – теж 3-6 місяців. Цей закон як недемократичний і політично-національно заанґажований засудили юристи-практики і науковці, зокрема професор Б.Кістяківський. Невдовзі з’явились 2 альтернативних проекти нового закону про громадянство. Перший від імені єврейської фракції був внесений 20 квітня 1918 р. і передбачав по суті нинішній “нульовий” варіант – громадянами УНР визнавались усі без винятку піддані колишньої Російської імперії, що народились на території України або на день опублікування цього закону постійно проживали на її території. Інший проект був підготований комісією Міністерства судових справ, за ним під громадянством УНР розумілась державно-правова належність людини до Української держави, що утворює права і обов’язки громадянина; а громадянами УНР визнавались всі російські піддані, які осіло перебували на Україні до 19 липня 1914 р., а ті, які оселились після 19 липня 1914 р. і проживали на території УНР до оголошення цього закону, могли стати громадянами УНР, якщо упродовж 2 тижнів з дня опублікування закону подадуть заяву місцевому комісару.
Закон про державну символіку мав цікаву передісторію. У листопаді 1917 р. з ініціативи Генерального секретарства освіти під головуванням Грушевського відбулась нарада з питання про державний герб України, де йшлось про конкурс символів, з яких виділили 3 основних: 1) гарно стилізований геральдичний знак незрозумілого змісту на зразок тризубця ще з часів Київської Русі, 2) пізніший київський герб з печаток київського магістрату 17-18 ст. – лук чи арбалет, самостріл, 3) козак з мушкетом і шаблею як герб козацького війська. Грушевський, бажаючи в атрибутах герба закласти виразно підкреслений культурний, творчий і об’єднавчий характер УНР, вважав, що гербом України міг би бути як символ творчої мирної праці золотий плуг на синім тлі, а довкола плуга пропонував розмістити знак старої Київської держави Володимира Великого, герби Галицько-Волинського князівства і Гетьманщини (козак з мушкетом), під плугом – герби Києва і Львова, а над плугом – голуба з оливковою гілкою. Врешті, 12 березня 1918 р. Мала Рада затвердила Володимирів тризуб державним гербом УНР.
Паралельно з часу проголошення УНР тривала робота над проектом Конституції УНР, зокрема ІV Універсал зазначав, що УУЗ мають ухвалити Конституцію, закріпивши в ній свободу, порядок і добробут. Але Конституцію ухвалила в останній день свого існування 29 квітня 1918 р. УЦР. Конституція позбавлена будь-якого ідеологічного чи пропагандистського забарвлення, така нейтральність вражає з огляду на вир тодішніх політичних пристрастей. За Конституцією УНР мала бути парламентською республікою. УЦР приймала Конституцію як перспективний документ, як своєрідний заповіт, добре усвідомлюючи свою приреченість, але, сподіваючись на краще і прагнучи зміцнити свої позиції; саме для цього 29 квітня був обраний Президент УНРМ.Грушевський.
жбовець або біженець. Встановлювались досить стислі строки подання
