56. Правительство: порядок формирования, структура, компетенция.

Процедура формирования правительства и условия его отставки регламентируются Конституцией и законом «О Правительстве Российской Федерации».36 При этом срок его полномочий в них прямо не указывается. Однако из конституционных формулировок следует, что он определяется сроком полномочий главы государства: перед вновь избранным президентом оно слагает свои полномочия. В современной России имел место факт формирования нового состава правительства в связи с принятием новой Конституции 1993 г.37 Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Формирование правительства проходит в два этапа: назначение председателя и его членов. Глава кабинета назначается президентом с согласия Государственной Думы.38 Однако в случае трехкратного несогласия Думы с предложенной кандидатурой глава государства вправе ее распустить.

Заместителей главы правительства и федеральных министров назначает президент по предложению самого премьера. Президент их рассматривает, отбирает и назначает. Этот процесс не является публичным. За заместителями председателя и федеральными министрами сохраняется право подать в отставку, которая не повлияет на существование самого правительства в отличие от отставки председателя, освобождение которого от должности влечет автоматическую отставку всего кабинета.

В настоящее время руководители исполнительной власти стремятся иметь в составе Правительства РФ лиц исключительно по профессиональным данным, независимо от политических взглядов.

Члены Правительства не могут занимать никакой другой должности в государственных органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной или творческой.39

В соответствии с ч.2 ст.110 Конституции РФ в состав Правительства входят: Председатель, заместители Председателя и федеральные министры. Кандидатуры на должности заместителей Председателя и федеральных министров предлагаются Президенту РФ Председателем Правительства.
Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства, а также установлено, что руководитель федерального органа исполнительной власти является одновременно заместителем Председателя Правительства.
Таким образом, практически количество членов Правительства определено Президентом РФ. Количество заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией РФ не лимитируется, в это понятие включаются, и первые заместители — общее их число определяется Президентом РФ по его усмотрению.
Так, в состав Правительства Черномырдина В.С. входило 10 заместителей Председателя, а в состав Правительства Кириенко С.Л. три заместителя.
Указами Президента РФ создаются, упраздняются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляется их преобразование и переименование. В соответствии с ними Правительство РФ устанавливает функции и полномочия, преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточняет положения о действующих органах в целях обеспечения или реализации государственной политики в установленных сферах ведения.
Как правило, общая структура федеральных органов исполнительной власти разрабатывается и принимается при формировании Правительства РФ после выборов Президента РФ, в дальнейшем она только изменяется и дополняется, хотя иногда и существенно.
В качестве постоянного органа Правительства для решения оперативных вопросов создан его Президиум. Президиум состоит из Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел и других. В зависимости от состава Правительства, может меняться и состав Президиума. Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Президиума.
На заседаниях Президиума рассматриваются любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, и принимаются решения, в том числе акты нормативного характера.
Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа его членов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях правительства РФ. Правительство вправе отменить любое решение Президиума.
Для урегулирования неотложных вопросов, связанных с функционированием народнохозяйственного комплекса, обеспечения взаимодействия заинтересованных министерств и ведомств действует Комиссия Правительства по оперативным вопросам, возглавляемая Первым заместителем Председателя Правительства. В ее состав входят также другие заместители Председателя, несколько министров. Решения Комиссии обязательны для организаций и учреждений, подведомственных Правительству. Одной из главных функций Комиссии является обеспечение контроля и проверки выполнения решений Правительства министерствами и ведомствами.
Министры осуществляют общее руководство деятельностью своих министров, несут персональную ответственность за выполнение, возложенных на министров задач.
По их представлению Правительство назначает заместителей министра. Однако министры самостоятельно распределяют обязанности между своими заместителями, а также утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата министров.
В каждом министерстве и ведомстве образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей, а также других руководящих работников министерства.

Компетенция Правительства Российской Федерации

Правительство в любом государстве осуществляет широкую деятельность, охватывающую государственным управлением практически все сферы жизни. Поэтому конституционно закрепить предметную компетенцию этого органа государственной власти в конституциях с исчерпывающей полнотой весьма затруднительно, вследствие чего она всегда устанавливается только в общей форме.

Таково положение и в Российской Федерации. В ст. 114 Конституции РФ закреплен перечень вопросов, относящихся к компетенции Правительства РФ, но в заключении его говорится, что оно осуществляет и "иные полномочия", возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Следовательно, конституционный перечень не является исчерпывающим, да и сами вопросы, которые включены в него, выглядят скорее как самое общее обозначение основных обязанностей государства.

Компетенция Правительства РФ, установленная в ст. 114 Конституции РФ и соответствующих федеральных законах, включает следующие полномочия.

Бюджет и финансы. Правительство РФ - соучастник бюджетного процесса, т. е. регламентированной законом деятельности органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Оно также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Социальная политика. Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Практически в каждой из этих областей действуют федеральные законы, устанавливающие конкретные полномочия Правительства РФ.

Управление федеральной собственностью. Правительство РФ (через Государственный комитет по управлению государственным имуществом) осуществляет общее управление федеральной собственностью, решает вопросы приватизации, рационального использования федеральных предприятий.

Оборона, безопасность, внешняя политика. Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации. Руководители ведущих министерств и ведомств, осуществляющих управление в этих областях, подчиняются Президенту РФ, но в то же время значительные полномочия и ответственность возложены на Правительство РФ.

Обеспечение прав и свобод граждан. В сферу полномочий Правительства РФ входит осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. На правительственном уровне решаются вопросы, связанные с финансированием и укреплением материально-технической базы правоохранительных органов, проводится анализ состояния законности в стране и эффективности борьбы с преступностью.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что конституционная компетенция Правительства РФ носит самый общий характер. Принято много федеральных законов и указов Президента РФ, дополняющих, уточняющих и конкретизирующих эту компетенцию.

Ряд полномочий Правительства сформулирован в Федеральном законе "О Правительстве Российской Федерации". Полномочия Правительства РФ тесно переплетаются со многими полномочиями Президента РФ, текстуально они никогда не могут быть доведены до абсолютной точности и конкретности. Даже беглый взгляд на структуру и наименования исполнительных органов дает представление о сложности и многообразии вопросов, входящих в компетенцию Правительства РФ.

Кроме того, следует принимать во внимание, что государственное управление неизбежно требует многих оперативных и непредвиденных мер, которые, принципиально не выходя за пределы компетенции Правительства, часто не укладываются в общие законодательные формулировки обязанностей федеральной исполнительной власти.