Появление института бюрократии (как и любого другого с точки зрения неоинстнтуциональной теории. — Прим. автора) обусловлено более низкими издержками по обслуживанию процесса разработки и осуществления отдельных мероприятий по управлению обществом, а также издержками контроля по сравнению с конкурирующими структурами. Такая позиция обосновывается в работах Макса Вебера2.
Веберовская концепция рациональной бюрократии, пришедшей на смену патриархальной, в которой человек полностью беззащитен перед произволом лиц, по своему усмотрению решающих жизненно важные для него вопросы, предполагает следующее:
— иерархию — каждый чиновник имеет четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству;
— последовательность—должность является основным видом деятельности, дающим жалованье и перспективу регулярного повышения по службе;
- обезличенность — работа производится в соответствии с правилами, которые исключают произвол или фаворизм, а обо всех действиях дается письменный отчет:
- специальные знания — чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации.
В совокупности все эти черты образуют критерии, которым должна отвечать система управления, чтобы ее можно было назвать «бюрократической».
- бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом;
- иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
- вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространениe информации, принятие решений, директивы и т.д.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
— все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственно своих должностных обязанностей, но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.
По мнению Вебера, такая организация является эффективной формой решения текущих дел, которой в идеале присущи ведение их компетентными и беспристрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Таким образом, бюрократическая организация становится наиболее рациональным институциональным устройством для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.
До середины 1970-х гг. не только в СССР, но и на Западе, несмотря на аргументированную критику теорий, утверждавших отказ от рынка в пользу государства, в частности, фон Мизесом и Хайеком, значительная часть экономистов верила в то, что именно государство должно быть основным организатором экономического роста. Действительно, государство сыграло решающую роль в преодолении кризиса 1930-х гг.; государственники нашли поддержку в теории Дж. Кейнса и идеях О.Ланге. Индикативное планирование, активная промышленная политика были существенными элементами хозяйственного механизма во многих странах после Второй мировой войны.
Осознание масштабов вышеперечисленных затрат явилось во многом стимулом для разработки нового раздела теории общественного выбора — теории поиска ренты, которая уделяет большое внимание феномену поиска ренты (rent seeking) и рентоориентированному поведению.
Появление достаточно обширной литературы по этой проблеме датируется началом 1970-х гг. Наиболее известные работы связаны с именами Дж. Бьюкенена, Э. Крюгер, М. Олсона, Г. Таллока, Р. Толлисона и др. Объектом изучения стала непроизводительная деятельность, направленная на извлечение прибыли путем создания и захвата привилегированных позиций.
Как отмечает Т. Эггертссон, сам термин «изыскание ренты» принадлежит Энн Крюгер, которая провела теоретический анализ оценки ренты в связи с практикой ограничения экономической деятельности в Индии и Турции2.
Все участники политического рынка и рынка общественных благ, обслуживаемого государственными чиновниками, изображаются в теории как «искатели ренты» (политической или бюрократической), то есть как лица, стремящиеся к получению личных выгод за счет политического или общественного процесса.
В экономической теории под рентой понимается превышение оплат услуг фактора над его конкурентным уровнем, то есть тем уровнем оплаты, который складывался бы в условиях совершенной конкуренции. Бюрократическая рента (bureaucratic rent) — доход незаконно полученный, государственным чиновником, который использует свое должностное положение для получения данного дохода (например, взятки, подарки и т.д.). Используя данные ему государством привилегии в решении тех или иных вопросов, бюрократ получает доход, который можно трактовать как захват искусственно созданного трансферта (см. также об административных барьерах гл. 12).
Политическая рента (political rent) — доход, источником которого являются особые правительственные льготы, субсидии и иные привилегии, полученные относительно немногими группами в результате лоббизма. Именно теория общественного выбора впервые дала рациональное объяснение поиску политической ренты.
Результаты проведенных в рамках теории исследований показывают, что социальные издержки, связанные с различными ограничениями на экономическую деятельность, оказываются значительно выше, чем предполагали ранее экономисты. Дополнительно к чистым потерям общества (груз мертвых потерь) имеют место и ресурсные затраты индивидов, стремящихся получить привилегии от правительства.